Banki spółdzielcze: Wspólnie twórzmy przepisy skrojone pod potrzeby

NBS 2016/10

Banki spółdzielcze: Wspólnie twórzmy przepisy skrojone pod potrzeby

"Miej proporcjum, mocium panie!" - apelem wywodzącym się z Fredrowskiej "Zemsty" Jerzy Bańka, wiceprezes Związku Banków Polskich, zapoczątkował sesję tegorocznego Forum Liderów Banków Spółdzielczych, poświęconą stosowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności w regulacjach odnoszących się do funkcjonowania sektora bankowego.

Karol Materna

Słowa genialnego komediopisarza były jak najbardziej na miejscu – w polskiej, ale i europejskiej praktyce regulacyjnej dostosowywanie tworzonych przepisów do jakże odmiennej specyfiki poszczególnych typów instytucji finansowych stanowi zjawisko relatywnie rzadkie.

Problem ten w szczególnym stopniu dotyka lokalne banki, które w takich dziedzinach jak zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość i wielu innych muszą stosować się do skomplikowanych schematów, stworzonych z myślą o globalnych potentatach rynku finansowego i ich krajowych filiach. Dostrzegając ową niespójność, Związek Banków Polskich już podczas ubiegłorocznej edycji FLBS wystąpił z inicjatywą powołania specjalnego zespołu eksperckiego, mającego przeanalizować polskie przepisy prawa i regulacje nadzorcze pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności. Efekty niespełna roku prac tej komórki zaprezentował dr Lech Kurkliński, dyrektor Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego ALTERUM. Okazało się, że spółdzielcy nie są jedyną grupą poszkodowaną w wyniku stosowania regulacji „masowego rażenia”. Również banki komercyjne, nawet te zaliczane do największych, mają niekiedy problem z implementacją nowych ustaw, rozporządzeń czy zaleceń nadzorcy.

Europejski regulator zaleca elastyczność… Za uniformistyczne, sztywne zasady nieprzystające do specyfiki poszczególnych kategorii banków płacą tymczasem klienci tych placówek – i to w dwojaki sposób. Pierwszym obciążeniem są oczywiście wysokie koszty funkcjonowania instytucji finansowych, które prędzej czy później zostaną przerzucone na klientów. A są to koszty całkiem niemałe. Znacznie poważniejszym problemem jest jednakże stopniowa zatrata relacyjnego modelu lokalnej bankowości.

Wyzwania płynące z regulacyjnego tsunami nie uszły uwadze Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EBA). Unijny regulator w opublikowanym w tym roku, specjalnym raporcie zatytułowanym Proportionality in Bank Regulation (Zasada proporcjonalności w przepisach odnoszących się do sektora bankowego) określił następujące kryteria oceny adekwatności przygotowywanych rozwiązań prawnych do potrzeb i możliwości poszczególnych grup uczestników rynku finansowego:

  • Jednoznaczne zaadresowanie problemu: weryfikacja czy proponowana regulacja w całości ma charakter proporcjonalny do zamierzonego celu.
  • Totalność regulacji: analiza proporcjonalności musi uwzględniać całokształt nowego aktu prawnego a nie tylko jego poszczególnych zapisów, powinna też brać pod uwagę osadzenie nowej regulacji w dotychczasowym porządku prawnym.
  • Poziom skomplikowania: preferowane są te rozwiązania, które pozwalają osiągnąć porównywalny efekt przy użyciu prostszych i czytelniejszych regulacji.
  • Uwzględnienie różnorodności podmiotów podlegających regulacji oraz odmiennych uwarunkowań: w tym punkcie EBA podkreśla, iż zasada proporcjonalności nie może uwzględniać wielkości banku jako jedynego kryterium odróżniającego od siebie poszczególne placówki.
  • Istotność regulacji: kryterium to ma na celu ocenę, czy poszczególne regulacje będą miały zastosowanie jedynie wobec instytucji, dla których są one niezbędne i czy poziom ingerencji ustawodawcy odzwierciedla poziom ryzyk mogących występować w dotychczasowym stanie prawnym.

… a u nas ciągle strzelamy z armaty do muchy

Niestety, w polskich realiach większość z powyżej przytoczonych reguł pozostaje wciąż w sferze pobożnych życzeń – mimo, że już od kilku lat rekomendacje i wytyczne nadzorcze z reguły zawierają odwołanie do zasady proporcjonalności. – W praktyce zasada proporcjonalności nie istnieje – zauważyła wiceprezes zarządu Spółdzielczego Systemu Ochrony SGB, Ewa Kamińska, i jest w tym stwierdzeniu sporo racji. Nie do rzadkości należą bowiem przypadki, kiedy troska o proporcjonalność nowych regulacji ogranicza się do preambuły, a zapisy merytoryczne wciąż przypominają przysłowiowe strzelanie z armaty do muchy, jak to dobitnie określił dr Kurkliński. Banki spółdzielcze wciąż poświęcają zbyt dużo czasu, pieniędzy i kapitału ludzkiego jedynie po to, by usatysfakcjonować regulatorów. – Liczba regulacji zewnętrznych, które obowiązują banki i które musimy implementować do procedur wewnętrznych jest ogromna. Pracownicy są w szoku, wdrażając równocześnie kilka lub kilkanaście regulacji – podkreśliła Wioleta Ciulińska, członek zarządu Banku Spółdzielczego w Płońsku. W podobnym tonie wypowiadała się przedstawicielka Spółdzielczego Systemu Ochrony SGB. – Z jednej strony mówimy, że rentowność jest słabym obszarem, z drugiej sami poświęcamy ogromne zasoby tylko na wdrażanie przepisów w całości – stwierdziła.

Największym zagrożeniem płynącym z nieadekwatnych przepisów i regulacji nadzorczych nie są jednak zwiększone koszty czy wykonywanie przez pracowników zbędnych czynności. Mnogość danych otrzymywanych w ramach obowiązkowej informacji zarządczej wywołuje skutek wprost odwrotny od zamierzonego – zamiast ukazywać w sposób klarowny i przejrzysty kondycję banku, zaciemnia ten obraz, co w oczywisty sposób generuje ryzyko niewychwycenia w porę naprawdę niepokojących sygnałów. – Część robimy dla siebie, a część dla regulatora do segregatora – tak zdaniem Ewy Kamińskiej przedstawiciele banków spółdzielczych oceniają wykonywanie obowiązków w zakresie sprawozdawczości.

Na nadmiar informacji przetwarzanych w procesie raportowania zwrócił uwagę również wiceprzewodniczący rady nadzorczej Spółdzielni Systemu Ochrony Zrzeszenia BPS Wiesław Żółtkowski, powołując się na przypadek niewielkiego banku spółdzielczego o zasięgu lokalnym, który posługiwał się… aż 61 wskaźnikami zarządzania portfelem kredytowym. Jednym z czynników, który w szczególny sposób uniemożliwia stosowanie zasady proporcjonalności w pełnej rozciągłości jest przyjęta przez Komisję Nadzoru Finansowego granica 5 mln euro funduszy własnych; po jej przekroczeniu banki spółdzielcze powinny stosować analogiczne reguły jak największe instytucje finansowe na polskim rynku. Zapisu tego bronił zastępca dyrektora Departamentu Bankowości Spółdzielczej i Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych UKNF, Zbigniew Liszewski. Argumentował, że bank posiadający fundusze własne w wysokości przekraczającej 5 mln euro może funkcjonować samodzielnie, a zatem zastosowanie wobec niego analogicznych regulacji jak wobec porównywalnych placówek komercyjnych wydaje się uzasadnione.

Synergia lęku, czyli o relacjach między spółdzielcami a nadzorem

Ustawodawca i organ nadzoru nie są bynajmniej jedynymi odpowiedzialnymi za nikły poziom zastosowania zasady proporcjonalności w polskiej bankowości spółdzielczej. Skłonność do obarczania lokalnych instytucji finansowych nadmiernymi obciążeniami nie jest również obca bankom zrzeszającym. Ale i same banki spółdzielcze nie są bez winy jeśli chodzi o tworzenie regulacyjnego tsunami – chcąc zadowolić nadzorcę w jak najpełniejszym stopniu wprowadzają rekomendację w najbardziej restrykcyjnej formie nawet w przypadkach, kiedy zasada proporcjonalności jest wpisana w regulację. – Myślę, że brak kontaktu i obawy wynikają trochę z braku kompetencji po obu stronach. Pracownicy KNF nie chcą wchodzić w dyskusje merytoryczne, wolą akceptować kwity, które są na stole i które widzieli w innych bankach, natomiast pracownicy banków spółdzielczych boją się narażać, zatem na wszelki wypadek kiwają głowami, nawet jak dostają absurdalne polecenia, to starają się temu sprostać – zauważył Wiesław Żółtkowski.

Owo asekuranctwo spółdzielców ma swoje źródło nie tylko w surowej postawie instytucji kontrolnych. Problemem o charakterze systemowym, na który zwrócił uwagę Wiesław Żółtkowski, jest dysfunkcyjny charakter szkoleń specjalistycznych, organizowanych dla zarządów i pracowników banków spółdzielczych. Zdaniem eksperta grono wykładowców prowadzących kursy dla spółdzielców jest nader wąskie, a przecież w biznesie nie od dziś wiadomo, iż brak konkurencji wpływa ujemnie na jakość. Jeśli dodać do tego znikomy poziom kontroli merytorycznej nad szkoleniami ze strony banków zrzeszających okazuje się, iż edukacja, zamiast uczyć bankowców czytania wymagań nadzorczych ze zrozumieniem i właściwej na nie reakcji sprowadza się do wkuwania na pamięć procedur, opracowanych przez dydaktyków w oparciu o kolejne punkty rekomendacji czy rozporządzenia. – Wybitni profesorowie czytają procedury i nauczają projektów rekomendacji. Po prostu biorą rekomendację i na każdą kwestię w rekomendacji piszą odpowiednik w procedurze – podkreślił ekspert. Takie działanie zapoczątkowuje błędne koło: asekuranckie dokumenty, wytworzone przez niewłaściwie przeszkolone zarządy banków spółdzielczych trafiają w ręce kontrolerów, którzy później poszukują analogicznie szczegółowych sprawozdań w innych nadzorowanych placówkach. Również Zbigniew Liszewski podkreślił, że kwestia szkoleń ma w tym segmencie rynku kluczowe znaczenie. – To, co robi prezes małego banku spółdzielczego to znacznie więcej niż pełnienie funkcji zarządczej w bankach korporacyjnych, posiadających szerokie sztaby ekspertów – stwierdził przedstawiciel KNF. W jego ocenie, szczególna odpowiedzialność za ten odcinek powinna spocząć na barkach banków zrzeszających.

Jedyna nadzieja we współdziałaniu

Jak przełamać ów impas? Jedną z szans na wprowadzenie zasady proporcjonalności w praktyce są systemy ochrony instytucjonalnej. Przedstawicielka Spółdzielczego Systemu Ochrony SGB zadeklarowała wprost, iż reprezentowana przez nią placówka wyznaczyła sobie jako jeden z priorytetów wspieranie banków członkowskich we wdrażaniu zasady proporcjonalności w ich wewnętrznych regulacjach. – Chcemy wytyczne i standardy w zakresie sposobu zarządzania ryzykiem przekazywać naszym członkom. To będzie dobrze wpisywać się w jeden z celów, jakie przyświecają powołaniu IPS, a mianowicie wprowadzaniu jednolitych standardów klasyfikacji i monitorowania ryzyka – podkreśliła Ewa Kamińska. Jej zdaniem, do osiągnięcia tego celu niezbędny jest dialog z nadzorcą; pozwoli to na wypracowanie bezpiecznych i gotowych rozwiązań, dopasowanych do indywidualnych potrzeb poszczególnych członków spółdzielni. Takie rozwiązanie pochwalił przedstawiciel nadzoru. Również Wioleta Ciulińska wyraziła nadzieję, iż model zaproponowany przez przedstawicielkę grupy SGB stanie się powszechnie obowiązującym standardem w polskiej bankowości spółdzielczej.

Kluczowe znaczenie dla wypracowywania właściwych regulacji i właściwego do nich podejścia ma również działalność powołanego przez ZBP specjalnego zespołu eksperckiego. – Stwórzmy szeroki front, który będzie dążył do tego, by do świadomości regulatora i regulowanych doszło, że trzeba stosować tę zasadę – zaapelował dr Lech Kurkliński.

nbs.2016.10.foto.023.a.267xMec. Jerzy Bańka,
wiceprezes Związku Banków Polskich:

Związek Banków Polskich już podczas ubiegłorocznej edycji Forum wskazywał na potrzebę powołania specjalnego zespołu eksperckiego, mającego za cel analizę polskich przepisów prawa i regulacji nadzorczych pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności. Jednym z efektów tych działań był raport, przygotowany przez Ośrodek Badań i Analiz Systemu Finansowego ALTERUM. Równocześnie w ramach Rady Konsultacyjnej Sektora Bankowości Spółdzielczej oraz Sekcji Banków Spółdzielczych i Zrzeszających powołano Zespół ds. Proporcjonalności, który zidentyfikował problemy dotyczące stosowania zasady proporcjonalności w poszczególnych regulacjach a następnie poddał je ocenie prawnej pod względem możliwości wprowadzenia niezbędnych zmian lub braku uzasadnienia dla tych działań. Dotychczas odbył on trzy posiedzenia; udało się również przeprowadzić ankietę poświęconą proporcjonalności rodzimych regulacji wśród przedstawicieli sektora spółdzielczego. W ramach prowadzonych działań wyodrębnionych zostało kilka alternatywnych scenariuszy.

Pierwszy z nich obejmuje sytuację, kiedy zasada proporcjonalności została właściwie określona i można ją stosować bez dokonywania zmian w regulacjach; w takich przypadkach niezbędne jest propagowanie właściwej interpretacji i bardziej stanowcze stosowanie rekomendacji w praktyce bankowej. Druga grupa obejmuje przypadki, kiedy we wstępie regulacji można znaleźć uzasadnienie odwołujące się do zasady proporcjonalności, ale nie przekłada się to na jej treść. W trzecim scenariuszu mamy do czynienia z regulacjami, w których, pomimo takowej konieczności, nie umieszczono w ogóle odwołania do zasady proporcjonalności. W obu tych przypadkach wydaje się niezbędne wprowadzenie odpowiednich zmian w treści aktu prawnego lub zaleceń nadzorcy. Czwarta grupa obejmuje przypadki, kiedy regulator ma poważne argumenty, by nie stosować zasady proporcjonalności.

Stworzenie owej mapy drogowej stanowi dopiero początek starań o zwiększenie adekwatności tworzonego prawa do potrzeb polskich banków lokalnych, a biorąc pod uwagę tendencje na szczeblu europejskim, moment wydaje się być optymalny.

Chciałbym podziękować wszystkim, którzy aktywnie włączyli się w prace zespołu i równocześnie zachęcić do współpracy wszystkie banki lokalne, które zainteresowane są adekwatnym stosowaniem regulacji i rekomendacji nadzorczych w odniesieniu do banków spółdzielczych w Polsce.