Dziesięć lat zintegrowanego nadzoru

BANK 2016/12

Dziesięć lat zintegrowanego nadzoru

W styczniu minie dziewięć lat od przeniesienia nadzoru bankowego z Narodowego Banku Polskiego do Komisji Nadzoru Finansowego. Sama KNF w październiku obchodziła okrągłą, dziesiątą rocznicą powstania. Niewykluczone, że jedenastych urodzin już nie będzie. A bardzo możliwe, że nadzór bankowy po dziesięciu latach odysei wróci pod skrzydła NBP.

Eugeniusz Twaróg
„Puls Biznesu”

13 października 2006 r. odbyło się pierwsze posiedzenie KNF. Miało charakter raczej techniczny, gdyż odbywało się bez udziału przewodniczącego – po prostu premier nie zdążył jeszcze wyznaczyć szefa świeżo powołanej instytucji. Od tamtego czasu w fotelu nadzorcy rynku finansowego zasiada już trzeci przewodniczący. Ani przed miesiącem, ani w 2011 r. w piątą rocznicę powstania KNF nie było fety z okazji urodzin. Tak się bowiem składa, że rocznicowe obchody zbiegają się w czasie ze zmianą przewodniczącego. Zarówno pięć lat temu, jak i przed miesiącem, nie było przekazania władzy nad rynkiem finansowym, oficjalnie w świetle fleszy, ale – jak przystało na polskie standardy – jej przejęcie nastąpiło po cichu, bez pożegnania poprzedniego szefa.

Szkoda, że przy okazji wydarzeń rocznicowych nie było żadnej dyskusji o dokonaniach nadzoru, jego roli, znaczeniu, zaletach i wadach. A przecież dziesięć lat temu, kiedy pojawiła się koncepcja zjednoczenia nadzoru nad rynkiem finansowym gorącym dysputom nie było końca. Wróćmy do tamtych czasów i prześledźmy, jak powstawał nadzór i jak sobie radził.

Punkt widzenia i punkt siedzenia

Ustawa o KNF została przegłosowana w ekspresowym tempie, na ostatnich posiedzeniach sejmu przed wakacyjną przerwą w lipcu 2006 r. Pomimo huraganowego sprzeciwu opozycji i właściwie wszystkich interesariuszy: od banków, przez ubezpieczycieli, po rynek kapitałowy, NBP, wspieranych przez MWF i EBC, projekt gładko przeszedł przez głosowanie przez koalicyjną maszynkę sejmową PiS-LPR-Samoobrona. Za naturalnego kandydata na szefa KNF uchodził Cezary Mech, ojciec chrzestny koncepcji integracji nadzorów i gorący jej zwolennik, do 2002 r. szef nadzoru nad funduszami emerytalnymi i zastępca przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego (KNB) w roku 2006. Ale to nie on zasiadł w fotelu przewodniczącego, lecz Stanisław Kluza, krótko minister finansów w rządzie Jarosława Kaczyńskiego. Na początku urzędowania sprawował pieczę tylko nad rynkiem ubezpieczeniowym, emerytalnym i kapitałowym. Do pełnej integracji nadzoru miało dojść w styczniu 2008 r. po wydzieleniu KNB ze struktur Narodowego Banku Polskiego i przeniesieniu jej do KNF. Taki termin wynikał ze złożoności operacji wykrawania dużej instytucji, jaką był nadzór bankowy.

Wiosną 2007 r., na kilka miesięcy przed spin offem podał się do dymisji Wojciech Kwaśniak, Główny Inspektor Nadzoru Bankowego (GINB). Działo się to w czasie, kiedy stanowiska wobec idei łączenia nadzorów zaczęły się dziwnie zacierać. NBP, najpierw nieśmiało, a potem coraz głośniej sugerował, że z przeniesieniem KNB do KNF trzeba zaczekać, że potrzeba więcej czasu. Najlepiej pięć lat. Ministerstwo Finansów też zaczęło przychylać się do tej tezy, a w całej rozciągłości poparł ja prezydent Lech Kaczyński, który jesienią 2007 r. złożył w Sejmie stosowny projekt ustawy, przewidujący przekazanie banków pod jurysdykcję KNF nie w 2008 r., a w 2013 r. Trzeba przypomnieć okoliczności polityczne, w jakich się to działo: rząd stracił sejmową większość po wyjściu z koalicji Samoobrony i LPR i trwała kampania wyborcza przed rozpisanymi na jesień 2007 r. przedterminowymi wyborami parlamentarnymi. Wygrała je opozycja i PO wspólnie z PSL utworzyły koalicję rządzącą.

imageW grudniu koalicjanci, którzy jeszcze rok wcześniej toczyli ciężką batalię o zachowanie w NBP nadzoru nad sektorem bankowym w pierwszym czytaniu odrzucili prezydencki projekt.

Dyskusja o zasadności wydzielenia nadzoru bankowego z NBP i powrotem do macierzy na krótko powróciła w 2010 r., ale miała nieporównanie mniejszy zasięg niż kilka lat wcześniej i ograniczyła się do wymiany poglądów przedstawicieli rynku finansowego, bez udziału polityków. Rok później w KNF zmieniły się władze. Nowy przewodniczący, Andrzej Jakubiak, powiedział, że choć był „gorącym przeciwnikiem” wyciągania nadzoru bankowego z NBP, to czasy są niespokojne i nie jest to dobry moment na odwracanie reformy. Przez kolejne pięć lat sytuacja nie poprawiła się na tyle, żeby wrócić do tematu. W każdym razie ani bank centralny, ani KNF, ani rząd PO-PSL nie widziały potrzeby ponownej inkorporacji nadzoru do NBP. Być może problem miała rozwiązać nowa instytucja, czyli Komisja Stabilności Finansowej, łączącą funkcje nadzoru makroekonomicznego i ostrożnościowego.

Kwestia umiejscowienia ośrodka kontroli nad branżą bankową dość niespodziewanie powróciła w tym roku. W październiku pojawiły się informacje, że grupa posłów PiS, w porozumieniu z bankiem centralnym przygotowuje projekt ustawy o przeniesieniu nadzoru nad rynkiem finansowym do NBP. Prof. Adam Glapiński, prezes banku centralnego, ewidentnie popiera pomysł, gdyż, jak powiedział niedawno, „studiował tę kwestię” i utwierdził się w przekonaniu, „by szybko to zrobić”, do czego zachęcają wszyscy, z którymi rozmawiał w Polsce i na „forum europejskim”. Jest tylko kwestia formuły prawnej.

Miękki czy twardy nadzór

Wygląda na to, że historia zatoczy koło i po dziesięciu latach odysei banki wrócą pod nadzór NBP. To była trudna wędrówka, w trakcie której branża, niezależnie od złożonych okoliczności rynkowych, musiała dostosować się do dwóch różnych modeli sprawowania nadzoru. Dziesięcioletnia historia działania KNF pokazuje, że charakter tej instytucji jest w znaczącym stopniu kształtowany przez charakter kierownictwa sprawującego nadzór nad rynkiem finansowym. Pierwsza pięciolatka upłynęła pod znakiem nadzoru nieco introwertycznego, patrzącego na rynek z dystansu przez pryzmat analiz, modeli teoretycznych, kontaktującego się z sektorem korespondencyjnie, unikającego raczej publicznych wystąpień. Co udało się nadzorcy zrobić podczas pierwszej kadencji? Pomimo dość oczywistych skojarzeń politycznych – wszak przewodniczący mianowany jest przez premiera – szefowi KNF udało się trzymać polityków na dystans, czego wyrazem było jedno z pierwszych głosowań, z grudnia 2007 r., kiedy rozstrzygała się kwestia zatwierdzenia kontrowersyjnej kandydatury Jarosława Netzla na stanowisko prezesa PZU. Choć wyszedł on zwycięsko z głosowania kierownictwa KNF, to przewodniczący i jeden z jego zastępców sprzeciwili się nominacji. Jeszcze mocniej nadzór pokazał swoją niezależność w sprawie licencji bankowej dla SKOK, dwukrotnie odrzucając wniosek w tej sprawie.

Na minus KNF, wydaje się, trzeba zaliczyć opóźnioną reakcję na nadciągający kryzys finansowy i brak przeciwdziałania rozkręcającej się ponad miarę sprzedaży kredytów walutowych latem 2008 r. – i to pomimo poważnych już perturbacji na zagranicznych rynkach (vide nacjonalizacja Fortis Banku). Do końca kadencji urząd nie poradził też sobie z kredytami walutowymi, nie dość zdecydowanie ograniczając sprzedaż hipotek w euro. Choć w tej sprawie, jak się wydaje, zaważyły głosy członków KNF reprezentujących administrację rządową. Nadzór, jak twierdziły media, dał się też ograć w sprawie największej wtedy transakcji na rynku: sprzedaży BZ WBK, która odbyła się bez należytych konsultacji z władzami krajowymi.

Po stronie plusów można zapisać płynne przejęcie nadzoru nad bankami, które odbyło się bez większych perturbacji. Udało się też uniknąć większych turbulencji na rynku w krytycznym momencie w listopadzie i grudniu 2008 r., kiedy jedne banki na własną rękę, a inne przymuszone, przestały wywiązywać się ze wstępnych umów kredytowych we franku podpisanych już z klientami. Fiaskiem zakończyły się próby ożywienia sparaliżowanego rynku międzybankowego. Z drugiej jednak strony nadzór dość liberalnie podchodził do kwestii kapitałowych, nie zniechęcając banków dodatkowymi domiarami, czy wyższymi wskaźnikami do prowadzenia akcji kredytowej.

Generalnie KNF stosowała raczej miękkie instrumenty w zarządzaniu sektorem. Mimo to wiosną 2010 r. pojawiły się opinie, że „KNF nadzoruje rynek dość twardą urzędniczą ręką. To może niestety ograniczać możliwości rozwoju polskiego rynku. Uczestnicy obrotu oczekują większej otwartości, wzajemnego dialogu”.

image

Rok z okładem później sektor przekonał się, co to znaczy twardy nadzór. Powrót Wojciecha Kwaśniaka na fotel zarządcy sektora bankowego otworzył zupełnie nowy rozdział funkcjonowania urzędu, nastawionego na bieżące i niemal bezpośrednie pilnowanie porządku w bankach. Po rynku krążyła wówczas anegdota, że były szef GINB ma zeszyt, w którym przez lata wpisywał, co trzeba zmienić w branży. I rzeczywiście od razu ostro zabrał się do pracy. W pierwszych miesiącach urzędowania KNF zakazała tzw. lokat antybelkowych, zażądała od właścicieli banków, żeby w pierwszej kolejności informowali krajowego nadzorcę o planach wyjścia z Polski i zobowiązała banki do zatrzymania zysku za 2011 r. Rekomendacje, zalecenia, dyspozycje, stały się później chlebem powszednim polskich bankowców, podobnie jak dyscyplinująca korespondencja i spotkania w KNF. Druga pięciolatka KNF upłynęła pod znakiem surowości zasad i karzącej ręki nadzoru. Skutkiem była np. pierwsza w historii polskiego rynku finansowego decyzja o wywłaszczeniu właściciela banku (Abris Capital i FM Bank PBP), szereg zarządów komisarycznych w SKOK-ach, które w 2012 r. trafiły pod nadzór KNF. Z drugiej strony polski sektor bankowy zbierał za granicą pochwały, jako najlepiej zarządzany na świecie.

Mimo skrupulatnego pilnowania rynku, nadzór zaliczył też kilka wpadek. Pierwszym była afera Amber Gold. Niezależnie od tłumaczeń KNF, że już na wczesnym etapie wykryła nieprawidłowości, a zawiniła opieszała prokuratura, wydaje się, że KNF zabrakło wyczucia zagrożenia, również dla banków, od błyskawicznie rosnącej piramidy finansowej. Wizerunek bacznego nadzorcy jeszcze bardziej nadszarpnęła plajta SKbanku z Wołomina. Wydaje się, że koncentracja na sektorze komercyjnym osłabiła czujność wobec banków spółdzielczych, gdzie, jak się okazuje, czyhają spore zagrożenia.

I jeszcze jeden kamyczek do ogródka KNF, czyli niedostateczna waga przywiązywana do spraw konsumenckich. O ile „pierwszy” nadzór uważał, że nie ma konfliktu między „utrzymaniem’ stabilności systemu bankowego (wielokrotne księgowanie tej samej kwoty zasila bank w płynność) i ochrony słabszego uczestnika rynku, któremu gotówka „znika z konta”, to następcy uznali, że „nadzór jest na tyle prokonsumencki, na ile gwarantuje, że każdy otrzyma wpłacone do banku pieniądze w terminie i z należnymi odsetkami”.

Przy słabości organizacji i instytucji konsumenckich taka postawa KNF, jedynego profesjonalnego nadzorcy, doprowadziła do nadmiernego rozrostu rynku polisolokat i produktów strukturyzowanych.

Na koniec do listy wpadek nadzoru nie można nie doliczyć kwestii frankowej i wprowadzenia do debaty publicznej tematu przewalutowania kredytów walutowych, bez wcześniejszych konsultacji z audytorami co do możliwości realizacji wymyślonego przez KNF sposobu odciążenia bilansów banków z walutowych hipotek. Jak się okazało, KNF otworzyła puszkę Pandory, z której zaczęły się wysypywać coraz to groźniejsze dla rynku pomysły.

SMS-owa plotka

Jednym z głównych argumentów za oddzieleniem nadzoru ostrożnościowego od nadzoru nad polityką pieniężną była potrzeba zapobieżenia konfliktowi interesów, w jakiej znalazł się bank centralny, występując w podwójnej roli – jako strażnik odpowiedzialnego i stabilnego zarządzania sektorem oraz jako dostawca płynności dla instytucji będących w tarapatach. Zasadnicza teza była taka, że instytucja nadzorcza, wiedząc, że nie może sięgnąć po ratunkowe fundusze, jest zainteresowana prowadzeniem surowej, konserwatywnej polityki nadzorczej. Pytanie czy nadal jest ona aktualna.

– Wszystko wskazuje na to, że w 2–3  lata to nie poziom stóp procentowych będzie przyciągał uwagę, ale restrukturyzacje banków i stabilność sektora bankowego, finansowego – mówił kandydat na prezesa NBP Adam Glapiński podczas przesłuchania przed sejmową Komisją Finansów Publicznych.

Lekcja SKbanku, a szczególnie niedawny przypadek BS Ciechanów, który znalazł się w opałach m.in. wskutek paniki podsycanej przez kampanię SMS-ową, wskazują jednak, że możliwość natychmiastowego zaaplikowania zastrzyku z finansową adrenaliną może ustrzec instytucję finansową przed upadłością. Przykład ciechanowskiego banku powinien stanowić też ostrzeżenie dla instytucji nadzorczych, że w zdigitalizowanym świecie stare instrumenty nadzorcze mogą okazać się nie tylko nieskuteczne, ale przeciwskuteczne. Jeszcze niedawno instytucja nadzorcy komisarycznego dawała nadzieję na sanację sytuacji i otwierała drogę do wyjścia na prostą banku będącego w trudnym położeniu. Obecnie komunikat o powołaniu komisarza jest w stanie wywołać panikę wśród klientów, którą – jak pokazała praktyka – można podsycać przez stugębną, SMS-ową plotkę. Nadzór musi to wszystko brać pod uwagę w kontekście planowania polityki komunikacyjnej.