Prawo: Bufor ryzyka systemowego w polskich bankach

NBS 2017/09

W ostatnim roku Ministerstwo Finansów podejmuje wiele inicjatyw, które mają służyć poprawie ściągalności podatków i zmniejszeniu skali nadużyć fiskalnych w gospodarce. Działania te są związane z dążeniem rządu do zwiększenia należnych państwu dochodów budżetowych z podatków, w tym zwłaszcza podatku od towarów i usług, i w ten sposób przyczynienia się do poprawy stanu finansów publicznych oraz znalezienia środków na finansowanie programów uznanych przez rząd za priorytetowe.

Mariusz Zygierewicz
Autor jest dyrektorem Zespołu Ekonomiczno-Regulacyjnego
ZBP. Uczestniczy w pracach Europejskiej Federacji Bankowej.

1 czerwca 2017 r. Minister Rozwoju i Fi­nansów przedstawił projekt rozporządze­nia w sprawie bufora ryzyka systemowego. Na jego podstawie na wszystkie banki działające w Polsce ma być nałożony obowiązek stosowa­nia bufora ryzyka systemowego. Ten bufor ma wynosić 3% kwoty ekspozycji i ma mieć za­stosowanie od początku 2018 r. Czy zatem ten wymóg stanowi dodatkowe silne zwiększenie wymogów kapitałowych dla banków?

Projektowane rozporządzenie stanowi wy­konanie upoważnienia wynikającego z art. 50 Ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze ma­kroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w sektorze finansowym (Dz.U. poz. 1513 oraz z 2016 r. poz. 996). Ustawa ta stanowi w przeważającej czę­ści implementację do polskiego porządku prawnego przepi­sów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożno­ściowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyj­nymi, czyli w skrócie CRD IV. Ta dyrektywa pozwala lub nakazuje wprowadzenie, oprócz podstawowego, kilku ro­dzajów dodatkowych wymogów kapitałowych. Mogą to być następujące bufory:

  1. bufor zabezpieczający,
  2. bufor antycykliczny,
  3. bufor globalnych instytucji finansowych,
  4. bufor innych instytucji o znaczeniu systemowym,
  5. bufor ryzyka systemowego.

W praktyce polskiej niektóre z tych buforów są już stoso­wane – są to bufor zabezpieczający oraz bufor innych instytucji o znaczeniu systemowym. W odniesieniu do banków spółdzielczych dotychczas miał zastosowanie tylko pierwszy z tych buforów, a jego wielkość jest stopniowo podnoszona w kolejnych latach. W odniesieniu do banków zrzeszających ma zastosowanie tak­że bufor innych instytucji o znaczeniu systemo­wym, jednak decyzją Komisji Nadzoru Finanso­wego z dnia 4 października 2016 r. w przypadku obu zrzeszeń zastosowano wskaźnik 0%.

Zgodnie z art. 133 dyrektywy każde państwo członkowskie może wprowadzić bufor ryzyka syste­mowego z kapitału podstawowego tier 1 w odnie­sieniu do sektora finansowego lub co najmniej jed­nego podzbioru tego sektora w celu zapobiegania i ograniczania długoterminowych niecyklicznych ryzyk systemowych lub makroostrożnościowych nieobjętych rozporządzeniem CRR, rozumianego jako ryzyko zakłócenia w systemie finansowym, które może mieć poważne negatywne skutki dla systemu finansowego i gospodarki realnej w danym państwie członkowskim. Tym samym zakres przesłanek do wprowadzenia tego bufora jest de facto bardzo szeroki i nie jest on określony w sposób precyzyjny. Można powiedzieć, że każ­de zwiększenie wymogów kapitałowych banku prowadzi do poprawy odporności banków na negatywne zjawiska zacho­dzące w sektorze finansowym i w całej gospodarce. Odrębną sprawą jest, czy jest to podejście racjonalne z punktu widzenia możliwości finansowania gospodarki przez sektor bankowy. Nie ulega wątpliwości, że każde zwiększenie wymogów kapi­tałowych banków oznacza zmniejszenie wolumenu kredytów, które mogą być udzielone przez banki.

Przy przygotowywaniu projektu rozporządzenia w spra­wie bufora ryzyka systemowego projektodawca wziął pod uwagę rekomendację Komitetu Stabilności Finansowej (KSF) wyrażoną w uchwale z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie rekomendacji dotyczącej restrukturyzacji portfela kredytów mieszkaniowych w walucie obcej. Jest przy tym znamienne, że mimo że bufor jest związany z istnieniem portfela walutowych kredytów mieszkaniowych w sektorze bankowym, głównie denominowanych we franku szwajcar­skim, to bufor ma dotyczyć wszystkich banków, gdyż ryzyko systemowe związane z istnieniem tego portfela pośrednio może odnosić się do całego sektora bankowego w Polsce.

Projekt rozporządzenia przewiduje ustanowienie bufora w wysokości 3% ekspozycji narażonych na ryzyko. To oznacza, że banki muszą zgromadzić odpowiednią wielkość kapitałów własnych zaliczanych do tier I, aby spełnić nowy wymóg od początku 2018 r. Warto podkreślić, że poziom 3% zapisany w projekcie nie pojawił się przypadkowo. Nie oznacza przy tym, że w projekcie zawarto uzasadnienie dla tej wielkości bufora. Wytłumaczeniem tej propozycji są zapisy dyrektywy CRD IV. Zgodnie z zapisem art. 133 ust. 14 dyrektywy CRD IV jest najwyższy dopuszczalny poziom wskaźnika tego bufora, który może być nałożony przez państwo członkowskie UE bez dodatkowych wymogów. W przypadku bowiem, gdy wskaź­nik bufora ma zostać ustalony na poziomie między 3% a 5% nadzór bankowy lub inny wyznaczony organ w danym kraju musi powiadomić o takim zamiarze Komisję Europejską i cze­kać z przyjęciem decyzji do momentu wydania opinii przez Komisję Europejską. Przed wydaniem opinii przez komisję uzyskuje ona jeszcze opinię od Europejskiej Rady Ryzyka Sys­temowego działającej przy Europejskim Banku Centralnym. Taką opinię może przedstawić także Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA). Dopiero na podstawie tych opinii Komisja Europejska przyjmuje akt wykonawczy zezwalający organowi krajowemu na zastosowanie tego bufora. Widać z tego, że pol­ski projektodawca nie chciał występować z takim zapytaniem, być może mając świadomość, że wystąpił do władz europej­skich z zapytaniem dotyczącym stosowania wyższej wagi ryzyka dla ekspozycji z tytułu walutowych kredytów mieszkaniowych oraz konsultując nałożenie na określone banki zaangażowane w takie kredyty dodatkowego wymogu kapitałowego w ra­mach tzw. filara II. Istniała zatem pewna obawa, że powstanie zarzut dublowania obciążeń kapitałowych z tytułu tego samego rodzaju ryzyka istniejącego w sektorze bankowym. Pojawia się bowiem wątpliwość, czy realizowana jest zasada, o której mowa w pkt. 346 Wytycznych Europejskiego Urzędu Nadzoru Ban­kowego dot. wspólnych procedur i metod stosowanych w ramach procesu przeglądu i oceny nadzorczej z dnia 19 grudnia 2014 r. (EBA/GL/2014/13), która wskazuje na to, że dodatkowe wy­mogi oraz stosowane środki kapitałowe w zakresie funduszy własnych nie powinny adresować wielokrotnie tego samego ryzyka (efekt „double counting”).

Może dziwić, że bufor jest ustanawiany w wysokości 3% jednorazowo. Art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym, a także dyrek­tywa CRD IV określają, że „…w przypadku podwyższenia bufora (na ryzyko systemowe) o więcej niż 0,5 punktu procen­towego określa się harmonogram, zgodnie z którym instytucje powinny osiągnąć podwyższony poziom tego bufora”. Zatem zastosowanie wskaźnika bufora ryzyka systemowego w wy­sokości 3% łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko wobec ban­ków powinno odbywać się stopniowo tak, aby banki były w stanie przygotować się do spełnienia tego wymogu.

Obowiązek utrzymania buforu ryzyka systemowego w wysokości 3% dla wszystkich instytucji, które otrzymały zezwolenie Komisji Nadzoru Finansowego na prowadzenie działalności bankowej oznacza, iż wskazana wysokość jest tożsama dla wszystkich banków niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie generują one ryzyko systemowe. Wydaje się, iż bardziej odpowiednim podejściem byłoby uzależnie­nie wysokości bufora ryzyka systemowego od takich czynników, które generują to ryzyko, a które są różne w różnych bankach. Warto byłoby rozważyć wprowadzenie kryteriów, które będą odwzorowywać poziom ryzyka systemowego ge­nerowanego przez dany bank (np. wysokość sumy bilanso­wej banku, wartość portfela kredytów w walutach obcych itp.), i na ich podstawie określać wielkość bufora ryzyka sys­temowego dla poszczególnych grup banków.

W sumie skala zwiększenia wymogów kapitałowych była bowiem w ostatnich latach znacząca, a trzeba też pamiętać, że swoistym wymogiem kapitałowym dla banków będzie też określony w tym roku wymóg z tytułu stosowania ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwaran­towania depozytów oraz systemie przymusowej restrukturyzacji. Tak duża skala wymogów utrudnia bardzo znacząco możliwość racjonalnego zarządzania kapitałem w bankach. Przy podejmowaniu decyzji w krótkim czasie trudno jest bo­wiem planować potrzeby kapitałowe przez bank w długim horyzoncie i poszukiwać sposobów pokrycia tego zapotrze­bowania na kapitał. W przypadku dużych polskich banków prowadzi to także do pogorszenia ich konkurencyjności w skali międzynarodowej, co w warunkach jednolitego paszportu bankowego i działalności niektórych polskich banków za granicą nie jest bez znaczenia.

Nie sposób także nie odnotować, że szybkie zwięk­szenie wymogów kapitałowych następuje w warunkach stopniowo malejącej rentowności banków w Polsce, także na skutek nałożenia na nie dodatkowych obciążeń podat­kowych i parapodatkowych. To utrudnia proces osiągania wyższych wymogów kapitałowych i może stanowić barierę dla prowadzenia tego biznesu i wzrostu konkurencyjności ofert dla odbiorców usług bankowych.

Kwestia nałożenia nowego bufora systemowego może mieć mniejszy ciężar dla banków, jeśli idea jego stworzenia wynika z dążenia do wprowadzenia rozporządzeniem wymo­gu, który dotychczas był określany w inny sposób. Jak wiado­mo, odpowiednie bufory były dotychczas zapewniane przez stosowanie zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego co do mi­nimalnych współczynników kapitałowych oraz rekomendacji do polityki dywidendowej banków. Zgodnie z zaleceniami KNF z października 2015 r. banki powinny utrzymywać współczynnik wypłacalności TCR na poziomie co najmniej 13,25%, a współczynnik tier I co najmniej w wysokości 10,25%. To oznaczało, że – zgodnie z zaleceniami – normy powinny być wyższe o odpowiednio 4 i 3 punkty procento­we, niż wynika to z rozporządzenia CRR (łącznie z buforem zabezpieczającym). Należy mieć nadzieję, że proponowane rozporządzenie zastąpi dotychczas obowiązujące wymagania dotyczące zapewnienia odpowiednich buforów kapitałowych zgodnie z zaleceniami Komisji Nadzoru Finansowego. Wy­daje się bowiem, że w świetle zapisów dyrektywy CRD IV i rozporządzenia CRR nie będzie już możliwości dla Komisji Nadzoru Finansowego do wydawania zaleceń generalnych na podstawie pisma kierowanego do sektora bankowego. Gdyby przyjęto takie podejście, to to rozwiązanie pozwoliłoby zacho­wać poziom wymaganych kapitałów bez obniżania limitów, które już wcześniej de facto zostały nałożone.

Jest jednak jedna istotna różnica w wymogach stosowa­nych na podstawie zaleceń KNF i z przyszłego rozporządze­nia ministra rozwoju i finansów. W przypadku pierwszym trudniejsza była droga do wystąpienia przez nadzór do ban­ku, że nie spełnia on nałożonych na niego wymogów kapita­łowych i w efekcie konieczne jest zastosowanie sankcji przewidzianych w prawie w sytuacji, gdy bank nie spełnia norm kapitałowych. W sytuacji określenia bufora na podstawie rozporządzenia zasady jego określania i ewentualne sankcje za brak wypełnienia normy są określone w sposób bardziej formalny. Tej różnicy nie sposób pominąć przy analizie skut­ków wprowadzenia bufora ryzyka systemowego, choć należy mieć nadzieję, że dla zdecydowanej większości banków ta różnica nie będzie mieć praktycznego znaczenia, bo banki wypełnią nowe wymogi kapitałowe.

Z zapisów uzasadnienia do projektu wynika, że w ślad za wejściem w życie rozporządzenia banki otrzymają z KNF aktualizację jej zaleceń odnośnie minimalnych wymogów kapitałowych, która uwzględniać będzie treść rozporządzenia, tak aby dla wszystkich banków ostateczny poziom minimalnych wymogów kapitałowych dla ekspozycji znajdujących się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej był jed­nolicie pojmowany i klarowny. Brak szybkiej aktualizacji zaleceń ze strony KNF po wejściu w życie rozporządzenia mógłby wprowadzić wątpliwości formalne i interpretacyj­ne, które mogą mieć istotny wpływ na jednolite realizowa­nie wymogów kapitałowych w sektorze bankowym.