Bankowość i Finanse | WZ ZBP – Stabilne i przejrzyste prawo to gwarancja pewności w obrocie gospodarczym, ale nie tylko

BANK 2020/04

Zdjęcia: Wojciech Łączyński

Transformacja, jakiej dokonaliśmy w minionym trzydziestoleciu nie byłaby możliwa, bez głębokiej przebudowy ładu regulacyjnego, również w odniesieniu do systemu bankowego. Po wejściu Polski do UE procesy te nabrały większej dynamiki, gdyż staliśmy się częścią europejskiego systemu prawnego ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami. Z dr. Tadeuszem Białkiem, dyrektorem Zespołu ­Prawno-Legislacyjnego Związku Banków Polskich rozmawiał Maciej Małek.

Jak pan definiuje funkcje prawa w odniesieniu do obrotu gospodarczego?

– Jest oczywiste, że prawo stanowi konieczny fundament w odniesieniu do wszelkiego rodzaju obrotu gospodarczego. Wyznacza ramy, w jakich uczestniczące w owym obrocie podmioty poruszają się, oraz precyzuje uprawnienia i obowiązki uczestników rynku. Jako Związek Banków Polskich właśnie w prawie upatrujemy gwaranta należytego, prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania obrotu gospodarczego. Szczególnie w odniesieniu do obszarów zaangażowania banków. Nie jest zatem przypadkiem, że obszar, który przypadło mi w udziale koordynować w ramach realizacji statutowych zadań izby, angażuje relatywnie liczny zespół. Jest regułą, że w przypadku istotnych dla sektora regulacji uczestniczymy w procesie legislacyjnym – poczynając od wstępnych konsultacji definiujących założenia i cele danego aktu prawnego, aż po etap finalny, jaki stanowi złożenie podpisu przez prezydenta.

Uznając prawo za fundament, wielokroć sami wywoływaliśmy pewne kwestie źle funkcjonujących przepisów w przekonaniu, że wymagają koniecznych zmian legislacyjnych. Jako izba gospodarcza banków, w pracach naszych bankowych zespołów, rad i komitetów mamy unikalną możliwość obserwacji bogatej praktyki funkcjonowania określonych przepisów, które regulują sferę rynku finansowego. Wówczas bowiem, jak w soczewce, możemy dostrzec i ocenić efekty funkcjonowania danego prawa, w tym w odniesieniu do założonych celów legislacji. Owa wiedza praktyczna pozwala precyzyjnie wskazać obszary wymagające poprawienia, doprecyzowania, czy wręcz całościowej zmiany, celem poprawy funkcjonowania tak obrotu gospodarczego, jak i skutecznej egzekucji obowiązującego prawa. Często poprzez likwidację ujawnionych luk.

Odrębną kwestię stanowi swoisty aspekt samoregulacyjny ZBP, kiedy to rekomendacje i zalecenia wypracowane przez środowisko kształtują praktykę, pomimo że nie mają waloru stanowionego prawa. W ramach związku tworzymy bowiem od lat samoregulacyjne, czyli nasze bankowe, soft law. Istotną pomoc w codziennym funkcjonowaniu banków obok wspomnianych rekomendacji stanowią opracowywane przez nas wyjaśnienia interpretacyjne w zakresie rozumienia poszczególnych przepisów prawa i ich implementowania na gruncie wewnętrznych regulaminów i procedur bankowych. Owe wytyczne mają na celu spójne rozumienie i wdrażanie z poziomu sektora zwłaszcza nowo przyjmowanych przepisów. Cieszą się niezmiennie dużym zainteresowaniem banków, gdyż ułatwiają w praktyce wdrażanie skomplikowanych niekiedy przepisów.

Co w praktyce decyduje o skuteczności i efektywności prawa; stanowienie, czy jego stosowanie w praktyce, również w odniesieniu do materii orzecznictwa?

– Z mojego doświadczenia wynika, że decydujące znaczenie ma to, w jaki sposób prawo jest stanowione, czyli w jaki sposób jest kształtowane, innymi słowy, jak przebiega definiowanie poszczególnych norm, również w aspekcie ich spójności z już istniejącym prawem. To bowiem determinuje następczo praktykę w zakresie jego stosowania. Poziom stanowienia prawa, również w odniesieniu do kwestii proceduralnych, pozostawia wiele do życzenia. Jeśli bowiem przedłożenia opracowywane w resortach trafiają do laski marszałkowskiej jako inicjatywy poselskie lub częściej jeszcze jako poprawki poselskie do innych projektów rządowych, to pominięta zostaje w praktyce cała ścieżka uzgodnień międzyresortowych – zarówno pod kątem spójności, jak i ewentualnych skutków. Nadmiar legislacji rzutuje na jakość pisanych ustaw, brak precyzji zapisów i sprzeczności z innymi przepisami ustaw, niejasności natury definicyjnej i niejednokrotne dublowanie się regulacji. Brak niezbędnej dbałości ujawnia się w toku implementacji dyrektyw unijnych na grunt prawa krajowego już na etapie ich tłumaczenia. W efekcie dochodzi do szeregu nieporozumień czy wręcz sprzeczności o charakterze systemowym. Zamęt terminologiczny powoduje brak spójności z innymi przepisami, paraliżując możliwość ich wdrażania do praktyki zgodnie z intencjami ustawodawcy. Brak spójności z dyrektywą czy kolizje w ramach przepisów prawa krajowego wprowadzają niepotrzebny zamęt, podważając zaufanie do samych instytucji, a w konsekwencji do decyzji, jakie zapadają na podstawie źle skonstruowanych przepisów.

Reasumując, pragnę z całym przekonaniem wskazać, że stanowienie prawa jest kluczowym elementem efektywności systemu. Stosowanie prawa jest równie fundamentalne, ale jest pochodną jakości prawa stanowionego. W przypadku gdy zachodzi sprzeczność pomiędzy przepisem krajowym a dyrektywą unijną, powinna być ona stosowana wprost, jednak w praktyce owa zasada prymatu prawa unijnego jest stosowana nader rzadko. W efekcie świadomie wykonujemy przepisy prawa polskiego w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym względzie dyrektywami. Wbrew obiegowej opinii dotyczy to nie tylko sfery orzeczniczej, ale stosowania prawa przez powołane do tego organy i instytucje.

Na ile na kształtowanie linii orzeczniczej wpływa wykładnia funkcjonalna i celowościowa dokonywana przez TSUE, którego orzeczenia mają zastosowanie do rozstrzygnięć sądów krajowych, jak w przypadku wyroków z 11 września i 19 listopada 2019 r?

– Z dużą troską odnosimy się do kształtowania linii orzeczniczej w Polsce w kontekście wpływu wykładni dokonywanej przez TSUE, bardzo często odbiegającej od literalnego brzmienia dyrektyw, a idącej w kierunku daleko posuniętego konsumeryzmu opartego na interpretacji przepisów opartej na wykładniach funkcjonalnej i celowościowej, ale nie znajdującą potwierdzenia w wykładni językowej. Niepokoi nas niekiedy mechaniczne podchodzenie do interpretacji tychże wyroków TSUE bez zupełnego pogłębienia aspektów ekonomicznych danego rozstrzygnięcia, które niejednokrotnie prowadzi do absurdów, czy też – jak to określił prof. Leszek Pawłowicz – do ekonomicznych herezji w stylu wartość pieniądza w czasie równa się zero. Oczywiście, przy pełnym poszanowaniu niezależności i niezawisłości sądów, bardzo chcielibyśmy, aby wyroki podejmowane w tak istotnych sprawach uwzględniały wszystkie konsekwencje podejmowanych decyzji.

Zdjęcia: Wojciech Łączyński

Czy rolą prawa jest określać reguły i warunki brzegowe działania banków, czy restrykcyjne i kazuistyczne regulowanie wszystkich aspektów bankowego biznesu?

– Co do zasady jesteśmy sceptyczni wobec pisania kazuistycznego prawa lub oczekiwań kierowanych przez niektóre urzędy odnośnie kazuistycznego formułowania umów i regulaminów, zwłaszcza w sytuacji, gdy żywiołowy rozwój technologii i ich wdrażanie do praktyki bankowej otwiera nowe, nierozpoznane przez ustawodawcę kwestie, np. w odniesieniu do stosowania określonych rozwiązań przy konkretnych produktach bankowych lub w obszarze cyberbezpieczeństwa. Wyrazistym przykładem takich działań, z którymi polemizujemy, jest przykładowo działanie poprzednich władz Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta w zakresie kwestionowania stosowanych przez banki klauzul modyfikacyjnych, gdzie oczekiwanie tego urzędu sprowadzało się do nierealnego w praktyce kazuistycznego wykazania wszelkich możliwych przesłanek zmiany umowy.

Charakter prawa jako ram określających reguły i warunki brzegowe działania banków ma fundamentalne znaczenie nie tylko z racji doktrynalnych podstaw, ale dla kształtowania przyszłych stosunków i ich konsekwencji dla pewności obrotu. Zarówno prawnego, jak i gospodarczego. Tymczasem niejednokrotnie obserwujemy, jak w efekcie niekiedy fałszywie pojmowanej troski o prawa konsumenta ogranicza się jego dostęp do nowoczesnych produktów i usług finansowych; po wykluczenie – również cyfrowe – włącznie.

Rolą komentarzy i doktryny jest wypełnianie istniejącego prawa treściami adekwatnymi do zaistniałych sytuacji, procesów i zjawisk na rynku i w jego otoczeniu. Jedynie w pewnych szczególnych obszarach, jak np. w odniesieniu do żądania dostępu do tajemnicy bankowej, kazuistyczne i szczegółowo regulujące materię zapisy są zasadne, a nawet konieczne.

Przekonanie o omnipotencji kazuistycznych zapisów, w tej liczbie regulacji wewnątrzbankowych, jest absolutnie błędne. Prawo i umowy zawierane w imieniu banków z klientem, co do zasady muszą zakładać pewną elastyczność, w granicach i zakresie określonych w samym prawie. Konieczne jest też funkcjonowanie pewnych klauzul generalnych w prawie celem możliwości elastycznego dostosowania się w procesie stosowania prawa do zmieniających się stosunków prawno-gospodarczych. Słowem – prawo wyznacza ramy i kierunek działania, nie aspirując z istoty i natury rzeczy do opisania wszystkich sytuacji i okoliczności, jakie przynosi życie, czego spektakularny przykład i dowód mamy w tych dniach i tygodniach.

Rolą komentarzy i doktryny jest wypełnianie istniejącego prawa treściami adekwatnymi do zaistniałych sytuacji, procesów i zjawisk na rynku i w jego otoczeniu. Jedynie w pewnych szczególnych obszarach, jak np. w odniesieniu do żądania dostępu do tajemnicy bankowej, kazuistyczne i szczegółowo regulujące materię zapisy są zasadne, a nawet konieczne. Co do zasady jednak przepisy muszą zapewniać niezbędny zakres swobody działania. W tej przestrzeni tworzymy warunki dla wykorzystywania elementu konkurencyjności banków w granicach i wedle reguł wyznaczanych przez prawo. Zasada sprawiedliwości społecznej, społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, czy zasady współżycia społecznego, to tylko niektóre spośród zawartych w prawie cywilnym klauzul generalnych ułatwiających rozumienie i wykonywanie prawa na gruncie zawieranych z klientami umów.

Jak dalece przepisy prawa skutecznie precyzują funkcje prewencji i nadzoru w odniesieniu do sektora bankowego?

– Bez wątpienia z mocy samego prawa Komisja Nadzoru Finansowego i inne organy nadzorcze odpowiedzialne za sferę ochrony konsumentów (w szczególności Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta oraz Rzecznik Finansowy) powinny monitorować działania instytucji finansowych w zakresie przestrzegania prawa, określonych zachowań rynkowych czy też praktyk. Niemniej jednak decyzje tych organów, zwłaszcza odpowiedzialnych za sferę ochrony konsumentów, jeśli są nieadekwatne, czy nieproporcjonalne do uwarunkowań rynkowych i zasad prowadzenia szczególnego rodzaju działalności, jaką stanowią usługi finansowe, ze swej istoty oparte na wzajemnym zaufaniu stron, mogą prowadzić do zawirowań i daleko idących skutków w aspekcie makroekonomicznym i ostrożnościowym.

Wskazywał na to także prezes banku centralnego, komentując rekomendacje, jakie w przestrzeni publicznej pojawiały się w kwestii kredytów denominowanych bądź indeksowanych w CHF. To także kwestia dialogu ze środowiskiem i zainteresowanymi instytucjami w przypadku, gdy waga i kontekst społeczny spraw pozostają w kolizji z wymogami racjonalności czy bezpieczeństwa i stabilności systemu płatniczo-rozliczeniowego. W tym ostatnim aspekcie współdziałanie w ramach Komitetu Stabilności Finansowej przy kluczowych dla prawidłowego funkcjonowania banków tematach wydaje się minimum minimorum tego, czego należałoby oczekiwać od instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego Ład instytucjonalny w połączeniu z jasnym rozdziałem kompetencji sprzyjać będą poczuciu bezpieczeństwa wszystkich interesariuszy systemu bankowego.

Które rekomendacje, gdy idzie o materię prawną, w szerokim rozumieniu tego słowa, zostaną przedstawione Walnemu Zgromadzeniu Związku Banków Polskich?

– Rzecz dotyczy szerokiej gamy problemów i zagadnień wymagających współpracy wszystkich zainteresowanych stron, instytucji i środowisk. Ze spraw najbardziej aktualnych z mojego prawnego punktu widzenia wskazałbym działania na rzecz powstrzymania destrukcyjnej tendencji osłabiania pozycji banku jako wierzyciela, potwierdzonej w ustaleniach „Raportu – Zabezpieczenie i egzekucja wierzytelności bankowych. Systematyczne pogarszanie sytuacji prawnej banku jako wierzyciela”. Ponadto w obliczu kształtującej się linii orzeczniczej w sporach na linii bank – klient (m.in. w sprawach dotyczących kredytów denominowanych/indeksowanych) oraz wobec braku stosownych gwarancji prawnych po stronie banku w przypadku zawierania ugód, rozważenia wymaga wdrożenie takich zmian ustawowych, które, uwzględniając obecne realia, godziłyby oczekiwania wszystkich interesariuszy. Aby tak się stało, niezbędne jest kontynuowanie dialogu z organami administracji publicznej, w tej liczbie reprezentującymi konsumentów. Dobre doświadczenia współpracy z administracją państwową w zakresie wdrażania efektywnych i racjonalnych rozwiązań w procesie uszczelniania systemu podatkowego i zwalczania nadużyć, że wymienię STIR, split payment, czy białą listę, otwierają przestrzeń do dyskusji w zakresie redukcji i ograniczenia licznych obciążeń regulacyjnych nakładanych na banki, często pokrywających się ze sobą lub dublujących podobną pracę po stronie banków (zwłaszcza w obszarze raportowania i wszelkiej sprawozdawczości).

Udostępnij artykuł: