NIK: regulacje ws. ograniczeń ruchu w miastach nie poprawią jakości powietrza

Czysty zysk

Smog nad miastem
Fot. Pixabay.com

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, przygotowane przez ministra energii regulacje prawne dotyczące wprowadzenia ograniczeń w transporcie samochodowym w miastach ze względu na niedoskonałości przyjętych rozwiązań rodzą ryzyko nieskuteczności tych działań, a tym samym nie posłużą do poprawy jakości powietrza.

#NIK: rozwiązania przyjęte w ustawie będą niewystarczające do ograniczenia emisji z sektora transportowego #elektromobilność #smog

“Sytuacja Polski na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej, jeśli chodzi o zanieczyszczenie powietrza dwutlenkiem azotu, była lepsza niż w przypadku pyłów zawieszonych. […] O ile liczba stanowisk pomiarowych, na których w 2015 r. odnotowano przekroczenia stężeń rocznych NO2, była w Polsce niewielka (cztery miasta – Katowice, Kraków, Warszawa i Wrocław), tak zakres tych przekroczeń świadczy o konieczności wdrożenia na tych obszarach działań ograniczających wielkość emisji ze źródeł liniowych (transportowych). Tlenki azotu są szczególnie groźne w dużych miastach, bo ich koncentracja potęguje w miastach natężenie smogu, którego głównym źródłem pozostaje emisja z domowych pieców i lokalnych kotłowni węglowych” – czytamy w komunikacie.

Kontrola w trzech resortach

NIK skontrolowała 3 Ministerstwa: Środowiska, Energii, Przedsiębiorczości i Technologii, 5 urzędów marszałkowskich, 13 urzędów miast i gmin. Okres objęty kontrolą to lata 2014-2017 (I półrocze).

Według danych Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) najwięcej tlenków azotu (NOx) emitował w 2016 r. przemysł – 38 % i transport drogowy (32%), podano również.

“Analiza danych zgromadzonych przez KOBiZE o wielkości emisji poszczególnych substancji w latach 1990-2016 wskazuje na istotne zmniejszenie wielkości emisji całkowitej NOx. Poziom emisji tych substancji obniżono w tym okresie o 31%. Redukcję tę osiągnięto jednak w ciągu 26 lat i była ona w dużej mierze wynikiem obniżenia wielkości emisji z sektora przemysłowego, zwłaszcza w obszarze produkcji energii elektrycznej i ciepła (spadek emisji o 67,5%). Niestety, w przypadku sektora komunalno-bytowego emisja NOx w latach 1990-2016 wzrosła o prawie 30%, a z sektora transportowego prawie 20%. Zdaniem NIK, te wzrosty wskazują na niską skuteczność działań naprawczych realizowanych w ramach Programu Ochrony Powietrza (POP) oraz ich niewystarczające tempo w odniesieniu do skali problemu” – czytamy dalej.

NIK: Polska nie będzie w stanie wypełnić wymogów unijnej dyrektywy

W ocenie NIK, przy obecnym tempie redukcji emisji NOx Polska nie będzie w stanie wypełnić wymogów Dyrektywy NEC. Ta unijna dyrektywa określa poziomy redukcji zanieczyszczeń w krajach UE i terminy ich osiągnięcia. NEC nałożyła na Polskę obowiązek redukcji w porównaniu z 2005 r. niektórych zanieczyszczeń powietrza m.in. NOx. Przewidziano w niej, że w ciągu dziesięciu lat (2020-2029) redukcja emisji w skali kraju wyniesie 30% dla NOx. Tymczasem analiza danych do 2015 r. wskazuje, że w stosunku do 2005 r. emisję całkowitą tych substancji ograniczono o 18%. Zatem dotychczasowe tempo redukcji emisji tlenków azotu będzie zbyt niskie, aby osiągnąć wyznaczony pułap redukcji emisji tych substancji.

“Dlatego też wymagane będzie wdrożenie rozwiązań, które skutecznie ograniczą poziom emisji NOx, zwłaszcza z sektora transportowego. Wielkość emisji pyłów zawieszonych z transportu drogowego, co prawda nie była aż tak duża jak z innych źródeł, lecz w połączeniu z miejscem i sposobem wprowadzania tych zanieczyszczeń do powietrza (emisja z transportu drogowego ma miejsce na niewielkiej wysokości) powoduje, że w centralnych częściach miast z gęstą siatką ulic o dużym natężeniu ruchu samochodów oraz w obrębie kanionów ruchliwych ulic emisja z samochodów jest czynnikiem w dużym stopniu decydującym o wystąpieniu przekroczeń dopuszczalnych wartości dla tych substancji (a także NO2). Receptą na tę sytuację może być tworzenie na terenach wysokiego natężenia ruchu samochodowego stref ograniczonej emisji (LEZ – ang. Low emission zone)” – czytamy także.

Autorzy analizy dla Ministerstwa Środowiska przeprowadzili symulacje wpływu wdrożenia LEZ na przykładzie Gliwic i Krakowa. Z przeprowadzonych analiz wynikało m.in., że:

– dla miast i aglomeracji, w których występują lub w przyszłości wystąpią przekroczenia poziomu dopuszczalnego stężenia NO2, można rekomendować LEZ jako podstawowe działanie naprawcze. Wprowadzenie tych stref może doprowadzić do trwałego rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza NO2 na danym obszarze;

– na podstawie doświadczeń z innych krajów UE można stwierdzić, że uzyskanie istotnego efektu w postaci redukcji stężeń zanieczyszczeń jest możliwe w przypadku objęcia wymaganiami stref LEZ wszystkich kategorii pojazdów;

– ustanawianie LEZ w dużych miastach Polski ma ekonomiczne uzasadnienie. Przeprowadzona analiza wskazuje, że korzyści ekologiczne, w postaci unikniętych strat gospodarczych i społecznych (4,3 mln zł w Krakowie i 11,1 mln zł w Gliwicach rocznie), przeważają nad zbilansowanymi kosztami utworzenia LEZ (5,6 mln zł w Krakowie i 1,9 mln zł w Gliwicach) i funkcjonowania (3 mln zł w Krakowie i 1 mln zł w Gliwicach);

– możliwość zastosowania LEZ wymaga wprowadzenia zmiany w dotychczasowym systemie prawnym. Nowe przepisy powinny w szczególności określać zasięg obowiązywania strefy, rodzaje pojazdów objętych ograniczeniami, a także standard techniczny dopuszczonej emisji spalin (normy EURO), w odniesieniu do poszczególnych grup pojazdów;

– przy projektowaniu LEZ należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian technologicznych w konstrukcjach silników samochodowych, a co za tym idzie, zmian charakterystyki technicznej floty pojazdów. Wymagania techniczne odnośnie spełniania norm emisyjnych (EURO) przez pojazdy wjeżdżające do strefy mogą być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowania strefy” – czytamy dalej.

Mimo tak bogatego materiału porównawczego i analitycznego, zawierającego cenne wskazówki dla ewentualnego wdrożenia rozwiązań krajowych w zakresie LEZ, minister środowiska na etapie opiniowania projektu ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych (przygotowanego przez ministra energii) nie wskazał, że projektowane regulacje zakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż stosowane w wielu innych krajach europejskich. Równocześnie minister środowiska stał na stanowisku, że wnioski wynikające ze wskazanej wcześniej analizy, wykonanej na zlecenie resortu, będą mogły stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ustawie Poś, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych.

Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych

Zdaniem NIK wdrażanie regulacji dotyczących ograniczenia zanieczyszczeń z sektora transportowego na podstawie dwóch odrębnych ustaw w nieuzasadniony sposób tylko komplikuje i tak już złożony system wzajemnych zależności podmiotów uczestniczących w ochronie powietrza i rodzi ryzyko braku spójności tych rozwiązań. Nie wiadomo bowiem, jaka będzie wzajemna relacja takich aktów prawnych, w szczególności czy pozwolą one na tworzenie LEZ na obszarach objętych strefami czystego transportu (lub odwrotnie), tak aby możliwe było również wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów benzynowych oraz z silnikiem Diesla, i jakie wymogi będą obowiązywać w takich przypadkach (gminy mogą w strefach czystego transportu wprowadzać inne ograniczenia niż wskazane wprost w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych), podano także.

“Minister Energii opracował projekt ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która weszła w życie 22 lutego 2018 r. Uregulowała ona m.in. kwestie tworzenia przez gminy stref czystego transportu. W ocenie NIK, ze względu na znaczny wzrost liczby samochodów, a tym samym emitowanych przez nie zanieczyszczeń – konieczne było wprowadzenie rozwiązań prawnych zapewniających jednostkom samorządu terytorialnego większe możliwości oddziaływania na poziom emisji z sektora transportowego. W okresie 2000-2016 liczba zarejestrowanych w Polsce pojazdów silnikowych wzrosła niemal pięciokrotnie. W 2016 r. największą grupę stanowiły pojazdy benzynowe (61% ogólnej liczby) i z silnikiem Diesla (37%). Nikły odsetek stanowiła grupa pojazdów napędzanych gazem ziemnym, energią elektryczną lub wodorem (0,03%). Ustawa pozwala na tworzenie stref czystego transportu, do której ogranicza się wjazd pojazdów innych niż: elektryczne, napędzane wodorem lub gazem ziemnym” – przypomniano.

Restrykcyjne rozwiązania

NIK zwróciła uwagę, że tak skonstruowane unormowania prawne zakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż wcześniej rozważane mechanizmy (dopuszczające wjazd pojazdów spełniających określone normy emisji spalin), a także nie wykorzystują doświadczeń w stosowaniu LEZ płynących z innych krajów UE. Doświadczenia te wskazują, że redukcja zanieczyszczeń jest możliwa także w przypadku objęcia wymaganiami LEZ wszystkich kategorii pojazdów. Tymczasem przepisy krajowe nie przewidują wprost możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochodów z silnikiem Diesla oraz samochodów benzynowych, które stanowią największą grupę pojazdów silnikowych w Polsce. Może to dodatkowo – wobec zaostrzania wymogów LEZ w innych krajach europejskich – w niewystarczającym stopniu zabezpieczać rynek krajowy przed możliwością sprowadzania do Polski i użytkowania tych pojazdów, które nie będą spełniać minimalnych wymogów emisyjnych przyjętych w tych strefach.

Analiza przeprowadzona przez NIK na przykładzie Warszawy, Krakowa, Katowic, Wrocławia i Łodzi (w czterech z nich występują przekroczenia normatywnych stężeń NO2 głównie z uwagi na emisję z sektora transportowego) wskazała, że, stosownie do przyjętych regulacji, uprawnienia do wjazdu do stref czystego transportu posiadałoby zaledwie 0,03% wszystkich zarejestrowanych w tych miastach pojazdów silnikowych, podano również.

“W ocenie NIK tak skonstruowane przepisy niosą ryzyko, że gminy nie będą zainteresowane tworzeniem stref, co w konsekwencji może ograniczyć redukcję zanieczyszczeń. NIK nie podziela przy tym stanowiska ministra energii, że wprowadzone uregulowania zapewniają elastyczność w kształtowaniu dostępności stref czystego transportu, ponieważ gminy mogą same decydować o udostępnianiu tych stref dla innych kategorii pojazdów. Zdaniem NIK takie sytuacje powinny mieć charakter wyjątkowy i być uzasadnione szczególnie ważnym interesem społecznym, ważniejszym niż zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko emisji zanieczyszczeń z transportu. Ponadto nie mogą wprost zezwalać na wjazd pojazdów o innym napędzie niż elektryczny, wodorowy lub na gaz ziemny. Równocześnie trzeba podkreślić, że minister środowiska wskazał na prowadzenie działań w zakresie zmian w ustawie Poś, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych” – czytamy.

Jednocześnie NIK zwróciła uwagę na zawężenie obszaru, na którym można ustanowić strefę czystego transportu tylko do zwartej zabudowy mieszkaniowej z koncentracją budynków użyteczności publicznej. W niektórych przypadkach może to ograniczać główny cel tej regulacji, czyli zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko. W ocenie NIK ochrona przed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia powietrza powinna być prowadzona na obszarach, na których występują przekroczenia lub ryzyko przekroczeń norm odpowiednich substancji związanych z emisją z transportu (w szczególności dwutlenku azotu i pyłów zawieszonych), niezależnie od rodzaju zabudowy na danym terenie.

Przekroczone normy

“Obserwowane od 2013 r. przekroczenia dopuszczalnego rocznego stężenia NO2 dotyczą tylko 4 miast: Katowic, Krakowa, Warszawy i Wrocławia. Jednak skala tych przekroczeń była wysoka i kształtowała się w latach 2013-2017 na poziomie od 122% do 170% normy (dla stężeń średniorocznych). Aktualnie brak jest narzędzi umożliwiających rzetelny pomiar osiąganych efektów ekologicznych (przede wszystkim w postaci redukcji emisji NO2) działań naprawczych ukierunkowanych na ograniczenie emisji z transportu. W kontrolowanym okresie na działania sprzyjające redukcji emisji ze źródeł liniowych w ww. miastach wydano 6,7 mld zł – aż 92,3% łącznych wydatków tych jednostek na ochronę powietrza” – czytamy dalej.

Mimo to dane o wysokości odnotowywanych stężeń NO2 nie wskazują na poprawę sytuacji. Co więcej, analizując dane w okresach trzyletnich (2011-2013 i 2014-2016) można wskazać, że w Warszawie i w Katowicach poziom zanieczyszczenia powietrza NO2 nawet się zwiększył.

“Należy mieć jednak na uwadze, że wśród wymienionych powyżej wydatków na działania sprzyjające redukcji emisji ze źródeł liniowych gminy wykazywały przede wszystkim wszelkie inwestycje związane z infrastrukturą komunikacyjną i sterowaniem ruchem, których głównym celem nie jest poprawa jakości powietrza, chociaż działania te w pewnym stopniu mogą korzystnie oddziaływać na zmniejszenie wielkości emisji zanieczyszczeń. Ważniejsze przy tym jest to, że w kontrolowanym okresie nie przewidziano prawnych możliwości wdrożenia w tych jednostkach rozwiązań bezpośrednio skierowanych na ograniczenie emisji zanieczyszczeń ze źródeł komunikacyjnych. Na pewno przy ocenie zanieczyszczenia powietrza NO2 należy wziąć również pod uwagę znaczne zwiększenie liczby samochodów. Niemniej jednak, zdaniem NIK, dane o zanieczyszczeniu powietrza NO2 świadczą o nieskuteczności dotychczasowych działań w tym zakresie i przemawiają za koniecznością wdrożenia na tych obszarach działań w zdecydowanie większym stopniu ograniczających wielkość emisji spalin” – wskazano.

NIK: przyjęte rozwiązania nie wystarczą do ograniczenia emisji z sektora transportowego

Biorąc pod uwagę fakt, że przepisy ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych nie dają możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochodów z silnikiem Diesla oraz samochodów benzynowych, w ocenie NIK rozwiązania przyjęte w ustawie będą niewystarczające do ograniczenia emisji z sektora transportowego. Dodatkowo mogą one w niewystarczającym stopniu zabezpieczać rynek krajowy przed możliwością użytkowania pojazdów, niedopuszczonych do ruchu, na terenie LEZ w innych krajach europejskich. Zaznaczyć również należy, że rozwiązania przyjęte w Polsce całkowicie ignorują doświadczenia w stosowaniu LEZ płynące z innych krajów UE. Jak wskazano w ekspertyzie wykonanej na zlecenie Ministerstwa Środowiska, uzyskanie istotnego efektu w postaci redukcji stężeń zanieczyszczeń jest możliwe w przypadku objęcia wymaganiami stref LEZ wszystkich kategorii pojazdów, a wymagania te powinny być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowania strefy, podano także.

NIK sformułowała wniosek do Prezesa Rady Ministrów o zapewnienie kompleksowej i rzetelnej koordynacji planowanych i realizowanych działań, z uwzględnieniem wyegzekwowania m. in. od ministrów środowiska oraz energii ustanowienia i wdrożenia spójnych, skutecznych i adekwatnych do stanu rynku motoryzacyjnego w Polsce rozwiązań (strefy czystego transportu, LEZ) w zakresie redukcji emisji ze źródeł komunikacyjnych, podsumowano.

Źródło: ISBnews