Raport: Determinanty zmian w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego

EDS 2014

Społeczności lokalne w Polsce muszą w najbliższych dwóch-trzech latach podjąć nowe strategiczne wyzwania rozwojowe i funkcjonalne, które będą najważniejszym testem polskiej samorządności od momentu wprowadzenia reformy samorządowej.

Zbigniew R. Wierzbicki

Przeprowadzane jesienią 2014 r. wybory samorządowe wyłonią kadry, które zadania wynikające z tych wyzwań będą realizować również w pierwszym krytycznie ważnym etapie nowej perspektywy finansowej UE, w warunkach przeciągającego się kryzysu ekonomicznego w Europie i istotnych napięć w otoczeniu zewnętrznym Polski.

Dlaczego zmiany są konieczne?

Lata 2013-2014 nie przyniosły oczekiwanych zmian w systemie zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego ani też w subsektorze rządowym. Z jednej strony widoczna jest narastająca potrzeba i coraz silniejsza świadomość konieczności zmian w zarządzaniu, zwłaszcza podejmowanymi programami i projektami, a z drugiej strony mamy impas, czyli brak lub niedostatek zmian. Skłania do zastanowienia się, dlaczego reforma samorządowa utraciła swój pierwotny impet? Dlaczego niby mamy sukces, bo wydajemy w Polsce coraz więcej pieniędzy własnych i unijnych na realizację programów i projektów samorządowych, ale przy tym ich koszty rosną i nas niepokoją, zaś satysfakcja i zadowolenie mieszkańców nie są takie, jakbyśmy oczekiwali. Wobec tego w sposób naturalny pojawiają się pytania nie tylko o uwarunkowania sukcesów i porażek projektów samorządowych. Ale przede wszystkim o to, co trzeba zmienić, w jakim kierunku dokonywać zmian, żeby zarządzanie JST było sprawniejsze i efektywne. Poprawna diagnoza i odpowiednie określenie potrzebnych zmian jest niezbędne, dlatego że problem ma nie tylko wymiar makroekonomiczny, ale też lokalny – bo polskie samorządy w coraz większym zakresie dźwigają odpowiedzialność za losy tak całego kraju, jak i regionów oraz społeczności lokalnych. Polacy oceniają kraj nie tylko przez pryzmat wskaźników PKB, kursów walut, inflacji czy deflacji, coraz częściej liczy się jakość życia i pracy, a także ich lokalnego otoczenia, efektywność ponoszonych nakładów i uzyskanych korzyści. Widać to coraz wyraźniej w każdej kolejnej kampanii. Po prostu obywatele chcą żyć i pracować w sprawnie zarządzanym społeczeństwie w skali kraju i w skali lokalnej.

Wymusza to radykalnych zmian w metodach i sposobach zarządzania JST, w tym też w kryteriach doboru ich kadr kierowniczych i merytorycznych. Częściowa ich wymiana najczęściej dokonuje się po nowych wyborach samorządowych. Najważniejsze są jednak kwestie kwalifikacji, kompetencji merytorycznych i kształtu rozwiązań dotyczących zarządzania JST. Dzisiaj dla coraz większej części środowisk lokalnych nie jest ważne, czy wójt, burmistrz, prezydent mają być działaczami politycznymi i społecznymi, ale czy będą sprawnymi menedżerami komunalnymi i wykażą się w działaniu konkretnymi wymiernymi efektami i korzyściami.

Dr Zbigniew R. Wierzbicki

eds.2014.foto.055.250xDyr. ds. doradztwa finansowego w Centrum Rozwiązań Menedżerskich SA oraz pracownik Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w Warszawie. Absolwent (mgr i dr) SGPiS (dziś SGH). Pracownik naukowo-dydaktyczny SGH, Wyższej Szkoły Ubezpieczeń i Bankowości, Uniwersytetu Bournemouth UK, Akademii Finansów, WSFiZ. Autor i współautor ok. 200 publikacji i referatów. Jako doradca prezesa NBP zajmował się problematyką sektora finansów publicznych, systemu regulacji sektora finansowego i nadzoru bankowego. Po przejściu do bankowości komercyjnej i ubezpieczeń zajmował m.in. stanowiska w zarządach i radach nadzorczych banków i towarzystw ubezpieczeniowych, był dyrektorem zarządzającym i dyrektorem departamentu, zajmował się bankowością inwestycyjną, w tym IPO, emisjami obligacji komunalnych i korporacyjnych oraz commercial papers (kilkudziesięcioma emisjami papierów dłużnych), M&A, restrukturyzacją przedsiębiorstw oraz zarządzaniem programami i projektami, bankowością korporacyjną i komunalną, bancassurance i ubezpieczeniami finansowymi. Zajmował się też problematyką finansowania mieszkalnictwa, uczestnicząc – jako prezes – w projekcie utworzenia banku – kasy oszczędnościowo-budowlanej. Równolegle ściśle współpracował z sektorem IT, pełniąc w kilku spółkach funkcje przewodniczącego rad nadzorczych, uczestniczył także w inicjowaniu i realizacji informatycznych projektów w bankach. Jest autorem i współautorem wielu rozwiązań produktowych, zwłaszcza w bankowości inwestycyjnej, a także innowacji organizacyjnych.

Od 2006 r. dyr. doradztwa finansowego oraz trener wiodący w zakresie zarządzania finansami w CRM SA (pierwszej w Polsce akredytowanej organizacji szkoleniowej ATO i doradczej ACO w dziedzinie project management – PRINCE2, MoR, MoP, ITIL, Change Management etc.).

W latach 2004-2007 z ramienia Związku Banków Polskich uczestniczył w pracach Polskiego Komitetu ECB EFCB, tj. europejskiego kwalifikacyjnego standardu bankowego.

Współpracownik periodyków “Finansowanie Nieruchomości”, “Kurier Finansowy” oraz “EDS Europejski Doradca Samorządowy”.

 

Wymusza to potrzebę ewolucji JST od statusu wyłącznie instytucji do statusu aktywnego podmiotu posiadającego wiele cech przedsiębiorstwa w aspekcie funkcjonalnym i rozwojowym1. Taki jest zresztą kierunek zmian w JST w wielu krajach tzw. starej UE.

Skąd jeszcze wynikają determinanty zmian w zarządzaniu JST?

  1. Nie można oczekiwać większej samodzielności JST bez zwiększenia ich odpowiedzialności. Jednakże w wymiarze zarówno mikro-, jak i makroekonomicznym warunkiem odpowiedzialnego zwiększenia tej samodzielności powinna być szersza kompetencja samorządów w zarządzaniu bieżącym i strategicznym. W przeciwnym razie zwiększy się skala nieprawidłowości w JST w zakresie m.in. dyscypliny finansowej i ich efektywności, co w skali makro wywoła powiększenie deficytu budżetów lokalnych, a w rezultacie pogorszenie wskaźników deficytu budżetowego i długu publicznego. Ponadto ucierpi jakość i efektywność podejmowanych przedsięwzięć Z drugiej strony, rozszerzanie samodzielności ma wtedy sens, kiedy wpłynie na poprawę efektywności bieżącej i strategicznej JST.
  2. Społeczności lokalne mają większe kompetencje merytoryczne i lepsze rozeznanie w tym, co się dzieje nie tylko w Polsce, ale i w JST w innych krajach. To jest dodatkowym silnym impulsem zmian w sposobie funkcjonowania i zarządzania samorządów.
  3. Społeczności lokalne to także dziesiątki, setki i tysiące małych i średnich przedsiębiorstw wymagających sprawnego zarządzania od swoich lokalnych władz samorządowych. Samorządowcy uświadamiają sobie, że rozwój przedsiębiorczości i lokalnych firm to konsekwencja nie haseł, ale konkretów, czyli tworzenia sprawnego, efektywnego środowiska ekonomicznego i społecznego, w którym firmy chcą funkcjonować, inwestować i znajdują uzasadnienie płacenia podatków oraz wspierania rozwoju społeczności lokalnych.
  4. Sprawność zarządzania i efektywne środowisko lokalne to także jeden z krytycznie ważnych warunków podejmowania decyzji przez inwestorów zewnętrznych – krajowych i zagranicznych – dotyczących wyboru określonych lokalizacji nowych inwestycji, czy też kontynuacji działalności w dotychczasowej lokalizacji.

W pułapce budżetowych i regulacyjnych uwarunkowań

Trwający od pierwszych lat reformy samorządowej spór między subsektorem rządowym a samorządowym wskazuje coraz wyraźniej na konieczność przełomu w dotychczasowym dualistycznym spojrzeniu na sprawę podziału kompetencji i budżetów. Chodzi tu nie tylko o wielkość i podział tych środków, ale o rzeczywistą samodzielność i samorządność JST. Nadal bowiem rozbudowywany jest obszar regulacji systemowych, poprzez który kolejne rządy rok po roku próbują ograniczać samodzielność finansową samorządów, destabilizując ich bieżące funkcjonowanie oraz realizację planów i projektów rozwojowych. Rosnący dług publiczny, generowany głównie przez notoryczny deficyt budżetu państwa, indukuje niekorzystne zmiany strukturalne w budżetach JST. Chwila oddechu (może trzy-, czteroletnia) po de facto likwidacji OFE umożliwi – jeżeli nie będzie szybkiej radykalnej reformy systemu finansów publicznych obejmującej cały subsektor rządowy i sposoby realizacji jego zadań – kontynuację tego niekorzystnego trendu. Jednakże pogłębiająca się luka systemowa i kompetencyjna w zarządzaniu sektorem publicznym obniża efektywność funkcjonowania subsektora rządowego, ale i samorządowego. Ponadto nadal zwiększa ryzyko podejmowanych projektów i zmniejsza szanse ich efektywnej realizacji, co wpływa finalnie na podwyższenie kosztów realizacji zadań JST i projektów z nimi związanych, w tym także rozwojowych. Brak konsekwencji we wprowadzaniu systemu opartego na budżetach zadaniowych i jedynie nieśmiałe zmiany w Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177) łącznie generują istotne zagrożenia w perspektywie najbliższych lat, gdyż nie tworzą systemowych rozwiązań wymuszających poprawę efektywności. W tej sytuacji jedynym kierunkiem nowych rozwiązań, a zarazem szansą na przełamanie ograniczeń narzucanych przez władze centralne, jak i ostatnią rezerwą samorządów jest radykalne przekształcenie metod i sposobów funkcjonowania JST na każdym szczeblu – tj. gminy, powiatu i województwa

Spojrzenie na gospodarkę i na finanse państwa zostało zdominowane przez problem deficytu i długu publicznego, tak jakby to był najważniejszy problem kraju. Zapomina się, że rozwój zależy nie od zmniejszania wielkości deficytu budżetowego, że kolejność jest odwrotna, bo właśnie niedostatek inwestycji w rozwój, brak racjonalnej koncepcji sterowania rozwojem kraju (a więc również niedostatek kompetencji), a także nieprzeprowadzenie rzeczywistych reform, zwłaszcza w zakresie finansów publicznych, prowadzi do generowania deficytu i nieustannego powiększania długu publicznego2. Z roku na rok kontynuowana jest w ten sposób negatywna spirala, w ramach której luka systemowa i kompetencyjna prowadzi do deficytu budżetowego subsektora rządowego. Ostatnie kilkanaście lat potwierdza niestety, że przyjmowany do tej pory sposób reagowania na wyzwania budżetowe subsektora rządowego prowadzi m.in. do przerzucania zadań na subsektor samorządowy, co – przy niepełnym ich finansowaniu – wywołuje napięcia w budżetach samorządów. Niepełne finansowanie przekazywanych im zadań, coroczna walka o zabezpieczenie finansowania realizowanych projektów jest jednym z głównych czynników nie tylko ryzyka projektowego – z uwagi na wynikającą stąd niepewność finansowania projektów – ale i ryzyka systemowego, gdyż utrwala, a nie sanuje, nieprawidłowości systemowe, a co gorsza nie usuwa anomalii systemowych i strukturalnych w systemie finansów publicznych i w przyjmowanych regulacjach

Kondycja ekonomiczna sektora samorządowego

Ulubionym argumentem przeciwników rozszerzania kompetencji JST było wskazywanie na rosnący szybko w latach 2008-2010 deficyt subsektora samorządowego w stosunku do PKB i podkreślanie, że jest jednym z najwyższych w UE. Był on bowiem w Polsce, np. w 2010 r., wyższy nie tylko od średniej w UE-10 wynoszącej 0,32 proc., ale też od średniej UE-17 kształtującej się na poziomie 0,26 proc.3. Akcentowano zatem, że dług publiczny sektora samorządowego przekracza już 4 proc. PKB, a więc jest wyższy od średniej w krajach UE-10, wynoszącej w 2010 r. około 3 proc.. Ta argumentacja wychodząca zarówno z gremiów rządowych, jak i z wspierających stanowisko rządowe środowisk ekspertów, była i jest dodatkowym, obok hasła walki z deficytem budżetowym jako wymogiem UE, uzasadnieniem wprowadzonych regulacji nakładających ograniczenia na działalność i budżety JST. Jednakże na wysokość długu subsektora samorządowego można spojrzeć też z punktu widzenia jego udziału w całości państwowego długu publicznego PDP. Udział ten kształtował się w ostatnich latach następująco: 2010 r. – 7,2 proc., 2011 r. – 7,9 proc., 2012 r. – 8,0 proc., a w 2013 r. – 7,5 proc.. Oznacza to spadek w 2013 r. zadłużenia subsektora samorządowego o 1,1 mld zł, tj. o 1,6 proc. przy jednoczesnym wzroście zadłużenia subsektora rządowego o 42,7 mld zł, tj. o 5,6 proc.. Tendencja ta została utrzymana w pierwszym i drugim kwartale 2014 r., gdyż zadłużenia subsektora rządowego wzrosło o 12,6 mld zł, a zadłużenia subsektora samorządowego spadło o 1,1 mld zł. 4

eds.2014.tabela.057.550xObiektywnie problem deficytu i długu publicznego jest najostrzejszy w subsektorze rządowym, którego kondycja stanowi największy czynnik ryzyka dla JST i realizowanych programów i projektów. Paradoksem jest natomiast powtarzające się od lat zjawisko, że Ministerstwo Finansów poświęca relatywnie o wiele więcej uwagi na sytuację finansową subsektora samorządowego niż subsektora rządowego. Nie widać jakiś znaczących koncepcji reformy systemu finansów publicznych, a jedyne cząstkowe reformy typu regulacyjnego, jakie dotyczyły, i nadal dotyczą, subsektora samorządowego. Szczególne zainteresowanie kondycją subsektora samorządowego samo w sobie jest niejako naturalne, ale jednocześnie kontrastuje z kondycją finansową subsektora rządowego, który wymaga – i to od lat – radykalnej reformy. Jednocześnie rok po roku powtarzają się działania, które mogą uzasadniać stwierdzenie, czy też nawet zarzut, że de facto to subsektor rządowy schował część swojego deficytu i długu w subsektorze samorządowym poprzez przekazanie mu niedofinansowanych zadań. A potem formułuje wobec środowiska samorządowego zarzuty o niewłaściwe gospodarowanie środkami i wprowadza restrykcyjne regulacje.

W opinii regionalnych izb obrachunkowych (RIO) sytuacja finansów samorządowych jest całkiem dobra. Kolejny rok wzrasta bowiem liczba jednostek samorządu terytorialnego, w których dług nie przekracza 20 proc. w relacji do ich dochodów. W 2013 r. było ich o 61 więcej niż w 2012 r. Zmniejsza się też odsetek JST, w których wskaźnik zadłużenia przekraczał 40 proc. (z 31,3 proc. w 2012 r. do 26,6 proc. w 2013 r.). Zmniejszyła się również ilość JST, które przekroczyły granicę 60 proc. – z 95 w 2012 r. do 89 w 2013 r. RIO zwracają przy tym uwagę, że po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na zadania realizowane z udziałem środków unijnych, ustawowy limit zadłużenia przekroczyło tylko 37 JST, w tym 31 gmin, 1 miasto na prawach powiatu, 4 powiaty i 1 województwo samorządowe. Wynikało to głównie z niewykonania przez te JST zaplanowanych dochodów budżetowych, czy też wystąpienia w ich budżetach zobowiązań wymagalnych typu np. tzw. janosikowego. Jednocześnie RIO podkreślają, że znaczący wpływ na przekroczenie limitu zadłużenia miało też rozszerzenie definicji kredytów i pożyczek zaliczanych do długu, określonej w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767)5.

eds.2014.tabela.058.250xRIO w swojej analizie zauważają też, że zaliczane do długu publicznego zobowiązania JST w 79,5 proc. miały charakter krajowy. Podobnie jak w latach poprzednich, główną grupą wierzycieli były i są banki (72,5 proc. zadłużenia), a zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły jedynie 5,8 proc. ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań JST. Na uwagę zasługuje utrzymywanie podobnej struktury, w zasadzie bez zmian, od 2005 r.

Oceniając sytuacje finansową JST, regionalne izby obrachunkowe zwracają również uwagę na to, że nie uległa istotnym zmianom – porównując sytuacje w latach poprzednich – struktura zobowiązań JST analizowana według tytułów dłużnych. Nadal dominują w niej kredyty i pożyczki (91,8 proc.), które – nie licząc m.st. Warszawy – stanowiły w 2013 r. ponad 90 proc. posiadanych przez JST zobowiązań. Emisja obligacji komunalnych była głównym źródłem finansowania dla m.st. Warszawy, ponieważ stanowiła ponad połowę jego zobowiązań, przy relatywnie niewielkim udziale tego źródła finansowania w strukturze zobowiązań JST ogółem w skali kraju (7,6 proc.). O dobrej kondycji finansowej samorządów – zdaniem RIO – świadczy wciąż niewielki – choć wyższy niż w roku poprzednim – udział zobowiązań wymagalnych w 2012 r. – 0,3 proc., a w 2013 r. – 0,6 proc. Należy jednak pamiętać, iż 10 lat wcześniej, w 2004 r., stanowiły one 1,9 proc. zobowiązań ogółem JST6

Reasumując – od kilku lat kondycja subsektora samorządowego, zwłaszcza na tle kondycji rządowego, poprawia się w większości przekrojów finansowych, i to mimo rosnących w niektórych JST kwot wymagalnych zobowiązań. Świadczą o tym podstawowe wskaźniki finansowe subsektora samorządowego.

Zdaniem RIO, analizujących szczegółowo sytuację finansową JST, rok 2013 był kolejnym, w którym dochody samorządów rosły szybciej od wydatków budżetowych. Znacząca część JST kontynuowała bowiem konsekwentnie zdecydowane działania oszczędnościowe, wymuszone przede wszystkim presją regulacyjną ze strony Ministerstwa Finansów, ograniczając – niestety w pierwszej kolejności – głównie wydatki majątkowe. W konsekwencji udział wydatków inwestycyjnych w strukturze wydatków spadł już poniżej 20 proc. Kolejną konsekwencją wymuszonych działań – nadmiernych w kontekście braku podobnych w subsektorze rządowym – było obniżenie (w porównaniu z 2012 r.) deficytu JST do 0,2 proc. w relacji do dochodów. W strukturze subsektora JST w 2013 r. przeważały podmioty z nadwyżką i było ich prawie 60 proc.8 Oczywiście ograniczanie inwestycji i obniżanie deficytu było konsekwencją wprowadzonych regulacji przygotowujących subsektor JST do wejścia w życie w 2014 r. art. 243 Ustawy o finansach publicznych (uofp). Jego przepisy wprowadzają tzw. indywidualny limit spłaty zadłużenia dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. Wskaźnik ten obliczany jest na podstawie wykonania budżetu każdej JST w okresie trzech lat, tj. 2011-2013, i ma istotny wpływ na określanie zdolności kredytowej JST według formuły określonej w art. 243 uofp. Najbliższe dwa-trzy lata pokażą, czy nowa formuła umożliwi JST wypracowanie środków na udziały własne przeznaczane na podejmowanie nowych projektów współfinansowanych ze środków UE w nowej perspektywie finansowej

Realokacja zadań z centrum do JST bez odpowiedniej realokacji środków i kompetencji decyzyjnych

Istotnym czynnikiem o długoterminowych konsekwencjach dla sytuacji subsektora samorządowego było, i nadal jest, przekazanie przez subsektor rządowy – niemającego precedensu w UE co do tempa i skali – znaczącego zakresu zadań bieżących i rozwojowych. Dotyczyło to nie tylko zadań w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej itd., ale także w zakresie budowy infrastruktury podziemnej (mającej służyć również następnym generacjom, a jednocześnie zmniejszającej gigantyczną lukę inwestycyjną w zakresie zarówno remontów, jak i budowy nowych obiektów), budowy oczyszczalni ścieków i innych obiektów użyteczności publicznej, a także budowy dróg (poza tzw. drogami krajowymi i autostradami). Jednocześnie w imieniu swoim i sektora samorządowego zobowiązały się – negocjując i akceptując rozwiązania budżetowe UE dla Polski na lata 2007-2013, a następnie na lata 2014-2010 – że pieniądze przewidziane dla naszego kraju zostaną właściwie i w pełni wykorzystane. Od samego początku wiadomym było, że przy takim podziale ról i zakresu obowiązków inwestycyjnych oraz ograniczeniach w dopływie środków dla JST z budżetu centralnego – zwłaszcza w dziedzinie niedofinansowanych zadań przekazanych z subsystemu rządowego do samorządowego – subsektor samorządowy zostaje zmuszony do istotnego zwiększenia zadłużenia. Inwestycje dofinansowywane z funduszy europejskich wymagały bowiem od JST nie tylko współfinansowania w postaci tzw. środków i udziałów własnych, ale także znaczącego zakresu inwestycji i działań towarzyszących.

eds.2014.tabela.059.a.550xJednocześnie w opinii Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych – wykonanie budżetów w latach 2011 i 2012 istotnie wpływa na poziom indywidualnych, maksymalnych limitów spłaty zobowiązań, które będą obowiązywać JST przy uchwalaniu budżetu na 2014 r. Z analizy procesu generowania przez JST długu publicznego wyłania się pozytywny obraz sposobu gospodarowania środkami publicznymi9. To, co nastąpiło w 2013 r., jak i prognozy finansowe dotyczące wykonania w 2014 r. budżetów JST oraz wieloletnie prognozy dotyczące lat 2015-2016, potwierdzają niestety obawy związane z możliwością zahamowania wydatków majątkowych, w tym inwestycji, w znaczącej części JST. Wskazują na to dane zebrane przez RIO według wieloletnich prognoz finansowych, złożonych do nich w trybie art. 230 ust. 2 pkt 1 uofp10. Gdyby te prognozy się potwierdziły, to mielibyśmy do czynienia z obniżeniem wydatków inwestycyjnych o około 30 proc. Sytuacja ta może spowodować zagrożenie zarówno zabezpieczenia kontynuacji już rozpoczętych przedsięwzięć inwestycyjnych, jak też możliwości absorpcji przez polskie społeczności lokalne znacznej części środków przewidzianych w nowej perspektywie finansowej.

Należy bowiem pamiętać, że od 2009 r. subsektor samorządowy stał się największym inwestorem w Polsce, z rocznym poziomem inwestycji w kolejnych latach na poziomie około 42-44 mld zł. Zwiększenie inwestycji spowodowało pewną zmianę w tradycyjnej równowadze finansowej znacznej części JST. Konsekwencje tej zmiany uwidoczniły się szczególnie od lat 2010-2011, gdyż wtedy wystąpiło istotne zwiększenie zapotrzebowania na kredyty bankowe i obligacje komunalne. Realizacja przez samorządy zadań wynikających z Narodowej Strategii Spójności, a następnie rosnącej ilości zadań przekazywanych JST przez władze centralne, a także zasadność wykorzystania przyznanych Polsce środków z funduszy Unii Europejskiej, w konsekwencji znacznie zwiększyły obciążenia budżetów samorządowych. 11

eds.2014.tabela.059.b.550xPolskie samorządy podjęły te znaczące wyzwania rozwojowe, kierując się zarówno interesami społeczności lokalnych, jak i całego kraju. W ślad za tym uruchomiły rozbudowany program inwestycyjny. Obiektywnie oceniając jego realizację, można dostrzec, że skala wpadek sektora samorządowego była znacznie mniejsza w porównaniu do ogromnych trudności w zakresie realizowania inwestycji finansowanych centralnie. Wystarczy wspomnieć o fatalnie programowanych i zarządzanych inwestycjach związanych z budową dróg krajowych i autostrad, z których większość przekroczyła terminy i budżety. Patrząc na procesy inwestycyjne realizowane w subsektorze samorządowym, można z dużym prawdopodobieństwem ocenić, że głównym zagrożeniem dla ich realizacji – obok luki kompetencyjnej – były i nadal są w skali kraju decyzje organów władz państwowych.

Negatywny wpływ rozwiązań systemowych i ich konsekwencje

W latach 2005-2013 władze centralne wprowadziły liczne niekorzystne dla samorządów zmiany ustawowe, których konsekwencją było relatywne zmniejszanie zarówno dochodów własnych JST, jak i środków otrzymywanych z budżetu centralnego na realizowanie powierzonych zadań, których zakres ciągle się rozszerza. Doświadczenia lat 2010-2014 potwierdzają, że w konsekwencji niedofinansowania przez subsektor rządowy zadań przekazywanych do JST powstaje sześć podstawowych obszarów negatywnych i wzajemnie powiązanych grup zjawisk źle wpływających na uwarunkowania, podejmowanie i realizację projektów przez JST, a także na ich kondycję ekonomiczną. Wszystko to:

  • po pierwsze – wpływa na konieczność podwyższania dochodów własnych JST poprzez wyprzedaż majątku, co jest niebezpieczną rozwojowo grupą działań, do których samorządy są zmuszane regulacyjnie przez Ministerstwo Finansów i regionalne izby obrachunkowe. Majątek JST (zwłaszcza ziemia) nie powinien być trwoniony na finansowanie bieżących ich potrzeb, lecz być rezerwą rozwojową etc.;
  • po drugie – hamuje inwestycje JST, w tym także te współfinansowane ze środków unijnych, co jest niedobrym sygnałem z punktu widzenia nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020;
  • po trzecie – wpływa na ograniczanie realizacji tradycyjnych zadań JST względem mieszkańców i obniża korzyści z realizowanych inwestycji;
  • po czwarte – jest czynnikiem powodującym nacisk na powiększanie opodatkowania i innych opłat nakładanych na mieszkańców i lokalne przedsiębiorstwa;
  • po piąte – osłabia rozwój gospodarczy większości JST nie tylko w wymiarze zahamowania inwestycji, ale także aktywności, poziomu produkcji i usług, jak też inwestycji lokalnych przedsiębiorstw powiązanych bezpośrednio i pośrednio z działalnością inwestycyjną JST;
  • po szóste – wszystkie te czynniki przyczyniają się do utrzymywania – a nawet lokalnie zwiększania – bezrobocia, czyli w rezultacie zmuszają ludzi młodych i w średnim wieku do emigracji, co potwierdzają dane statystyczne pokazujące ponowny wzrost liczby osób opuszczających Polskę, jak i tych, którzy deklarują zamiar wyjazdu w najbliższym latach. Co piąty aktywny lub potencjalny uczestnik polskiego rynku pracy rozważa wyjazd z kraju w celu zarobkowym w perspektywie najbliższych 12 miesięcy. Aż 75 proc. osób mających takie plany to ludzie poniżej 35. roku życia12. Jest to bardzo niepokojąca tendencja zagrażająca kondycji i przyszłości wielu JST oraz całego kraju. Zjawisko wyludniania Polski ma wymiar ogólnokrajowy, ale także lokalny. W niektórych JST większość młodego i średniego pokolenia wyemigrowała i nie ma racjonalnych perspektyw na ich powrót, chyba że kraje UE, do których kilka milionów Polaków wyjechało lub ma zamiar wyjechać, odeślą ich z powrotem do Polski.

W tym kontekście relatywna poprawa wskaźników subsektora samorządowego ułatwiająca maskowanie złej kondycji subsektora rządowego generuje więcej zagrożeń niż tych rzekomo likwidowanych lub zmniejszanych. Makroekonomiczny i makrospołeczny rzeczywisty koszt wymuszania tych działań na subsektorze samorządowym jest wysoki i zagraża perspektywom polskiej gospodarki i społeczeństwa w średnim i długim okresie.

Równolegle od lat kolejne rządy nie zamierzają nie tylko skorygować, ale i skompensować JST konsekwencji decyzji finansowych, w wyniku których, w ślad za przejmowanymi zadaniami przez JST, nie są przekazywane odpowiednie środki z budżetu centralnego, co prowadzi do negatywnej redystrybucji środków w ramach budżetów samorządów. Strona rządowa – na co od lat konsekwentnie wskazują przedstawiciele środowiska samorządowego – już w 2003 r. w Ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach JST (Dz.U. 2003 nr 203, poz. 1966) usunęła zapisy zobowiązujące budżet centralny do rekompensowania uszczerbków, jakie w dochodach własnych powodują zmiany uchwalane przez Sejm RP. To ułatwiło podjęcie wielu decyzji, których konsekwencją było przeniesienie wielu zadań z centrum na samorządy. Nie można nie zauważyć, że w kolejnych latach, np. 2006-2007, zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych PIT, wprowadzające dwustopniową skalę podatkową oraz nowe regulacje w zakresie tzw. ulg prorodzinnych, spowodowały negatywne konsekwencje finansowe przynoszące w skali roku ok. 8 mld zł łącznego ubytku w dochodach województw, powiatów i gmin (według wyliczeń JST na koniec 2012 r.). Subsektor rządowy też odczuł negatywne konsekwencje wspomnianych regulacji, ale szybko skompensował to, podnosząc stawki VAT, akcyzy paliwowej (nawiasem mówiąc w sposób nieprzemyślany co do konsekwencji finalnych dla dochodów budżetowych), składkę rentową i wprowadził kontrowersyjny podatek od kopalin. JST nie mogły postąpić w ten sposób, bo są granice podnoszenia stawek podatków i opłat lokalnych, mierzone stopniem niezadowolenia mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Jednocześnie podwyżki VAT i akcyzy uderzyły rykoszetem w budżety JST, ponieważ wpłynęły na podwyższenie kosztów realizacji zadań i inwestycji w subsektorze samorządowym. Były więc kolejnym czynnikiem wpływającym na pogorszenie uwarunkowań finansowych samorządów i rosnące ryzyko finansowe podejmowanych projektów i programów. Nadmierne ingerencje władz centralnych w działalność samorządów – pod pozorem troski o ich kondycję – w efekcie destabilizują w skali kraju funkcjonowanie JST i zagrażają powrotem praktyk rodem z PRL – ostrzega prof. Jerzy Regulski, współtwórca reformy samorządowej13.

Wskutek decyzji parlamentarnych i rządowych samorządy musiały przejąć znaczny zakres zadań, relatywnie jeden z największych w UE, a strona rządowa uciekła od rozwiązań kompensujących ich negatywne skutki dla budżetów JST. W tych warunkach nie kompensowano samorządom utraconych w wyniku zmian ustawowych dochodów oraz nakładano nowe i rozszerzano zakres wcześniej powierzonych zadań. W takich warunkach – przy jednoczesnym zacieśnianiu regulacji ze strony Ministerstwa Finansów i zatrzymaniu reformy systemu finansów publicznych na działaniach jedynie odnoszonych do JST – podjęty kompleks działań rządowych może być uznany za mniej lub bardziej świadome działanie zmierzające do przesunięcia deficytu budżetowego i długu publicznego z subsektora rządowego na samorządowy, a w konsekwencji pokrywanie tego deficytu ze środków społeczności lokalnych.

Problem ten od lat podnoszą środowiska samorządowe, ale wciąż jeszcze go nie rozwiązano. Przyjęte w Polsce niektóre rozwiązania w zakresie polityki budżetowej w stosunku do subsektora samorządowego noszą więc znamiona nierespektowania zapisów Konstytucji RP. Jednocześnie krytyczne głosy środowiska samorządowego nadal są lekceważone. Dobra praktyka dojrzałych demokracji w Unii Europejskiej wskazuje, że w racjonalnym demokratycznym systemie społeczno-politycznym normalnym i regularnym przedmiotem publicznej debaty reprezentantów rządu i samorządów jest nie tylko zakres funkcji i zadań wykonywanych dla dobra publicznego przez JST, ale także wielkość środków finansowych realokowanych i oddanych im do dyspozycji, żeby mogły te funkcje i zadania poprawnie realizować. Respektowana przez demokracje europejskie zasada adekwatności odniesiona do obszaru działania JST stanowi, że środki oddawane do dyspozycji samorządom lokalnym muszą być adekwatne do zadań, a więc skorelowane z funkcjami wypełnianymi przez nie w ramach tego specyficznego społecznego podziału pracy. W Polsce formalnie ta zasada nosi rangę reguły konstytucyjnej. Reguła ta, odpowiadająca zasadzie adekwatności, jest przecież precyzyjnie wpisana w treść art. 167 Konstytucji RP, na co wskazują środowiska samorządowe. We wspomnianym artykule ustawy zasadniczej expresis verbis jest zapisane, że jednostkom samorządu zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W tym samym artykule ustawy zasadniczej jest też zapis że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ocena rozwiązań budżetowych, czyli wielkość środków oddawana do dyspozycji JST na realizację powierzonych im zadań, a także regulacje systemowe, uzasadniają wniosek, że centralna polityka budżetowa i regulacje systemowe określane przez Ministerstwo Finansów są najsilniejszymi egzogenicznymi i niestety negatywnymi uwarunkowaniami finansowymi w działalności JST, a także w programach i projektach podejmowanych przez środowiska samorządowe.

Zbyt małe przekazywane środki (a nie rekompensują tego dokonywane relatywnie niewielkie zmiany w udziale JST w dochodach z PIT i CIT) i niepewność co do przyszłych transferów stwarza zagrożenia dla realizacji wielu inwestycji, w tym współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, podjętych wcześniej w innych warunkach systemowych i przy innych proporcjach podziału środków budżetowych. Może to grozić nie tylko spowolnieniem lub zatrzymaniem wielu inwestycji – to zaś oznacza zarówno dodatkowe koszty, jak i ewentualne stracone nakłady. Doprowadzić może także do strat związanych z ewentualnym zwracaniem otrzymanych środków unijnych oraz innych negatywnych konsekwencji dla budżetów i środowisk samorządowych. Spowoduje to zarówno ograniczenie popytu inwestycyjnego, jak i zaniechanie wielu inwestycji. Wpłynie też zarówno na relatywne pogorszenie warunków życia i pracy społeczności lokalnych, jak i obniżenie konkurencyjności przedsiębiorstw działających w kraju, a także konkurencyjności Polski.

eds.2014.foto.061.400xCztery zespoły podstawowych egzogenicznych negatywnych uwarunkowań funkcjonowania JST i ich konsekwencje

Trwający od lat kryzys finansowy subsektora rządowego może doprowadzić do sytuacji, w której nierealna stanie się absorpcja przez Polskę środków unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014-2020 w kwotach wynegocjowanych w ramach UE. W potencjalnie możliwym negatywnym scenariuszu analizy sytuacji w Polsce, Komisja Europejska może dojść do wniosku, że mamy ograniczone możliwości absorpcyjne funduszy unijnych, zwłaszcza w najbliższych dwóch-trzech latach nowej perspektywy finansowej UE. W ten sposób sami zrezygnujemy z intensywnego pobudzania wzrostu gospodarczego poprzez inwestycje publiczne prowadzone przez samorządy. Niestety, sytuacja w 2014 r. i wspomniane już prognozy wydatków majątkowych JST na lata 2015-2016 potwierdzają możliwość wystąpienia takiego scenariusza. Brak zmian w zakresie reformy systemu finansów publicznych w części odnoszącej się zwłaszcza do subsektora rządowego i pasywna polityka pobudzania wzrostu gospodarczego doprowadzi do tego, że Polska wejdzie w pułapkę zbyt niskiego wzrostu gospodarczego – a wiele symulacji wskazuje, że w okresie najbliższych 6-10 lat niezbędny jest nam średnioroczny wzrost PKB co najmniej na poziomie minimum 3,5 proc. r./r.

Od lat środowiska samorządowe wskazują na długofalowe ekonomiczne i społeczne konsekwencje kontynuowania dotychczasowych rozwiązań systemowych. Zachwianie równowagi finansowej subsektora samorządowego i systemowe zmniejszanie jego możliwości inwestycyjnych w konsekwencji zagrozić może realizacji programów i projektów regionalnych i lokalnych. Ta sytuacja, w znacznej części przypadków, nie jest i nie będzie spowodowana autonomicznymi działaniami władz JST lub czynnikami endogenicznymi, lecz niestety czynnikami egzogenicznymi względem sektora JST zależnymi głównie od decyzji rządu i Sejmu. Środowiska samorządowe od lat ostrzegają o czterech podstawowych negatywnych zespołach uwarunkowań egzogenicznych względem JST (o części z nich już wspomniano w tym opracowaniu, lecz poniższa lista nie wyczerpuje wykazu podstawowych problemów na linii JST – subsektor rządowy). Zdaniem JST do najważniejszych z nich należą:

  • po pierwsze – stopniowe przekazywania zadań na barki JST bez uwzględniania realnych możliwości ich przyjęcia od strony organizacyjnej, logistycznej i finansowej;
  • po drugie – niedofinansowanie zadań przekazywanych samorządom przez budżet centralny;
  • po trzecie – odejście już w 2003 r. od zasady rekompensowania ubytków, jakie w dochodach własnych JST niosą przez ustawy i inne regulacje uchwalane przez Sejm RP, a w ślad za tym przyjęcie podobnej zasady przez kolejne rządy w innych obszarach regulacyjnych;
  • po czwarte – podjęcie pierwszych kroków w zakresie redukcji deficytu budżetowego i tempa narastania długu publicznego adresowanych de facto wyłącznie do subsektora samorządowego, w sytuacji gdy równolegle nie podjęto analogicznych co do skali i restrykcyjności rozwiązań wobec subsektora rządowego.

W konsekwencji w subsektorze samorządowym występują jako pochodne następujące zespoły negatywnych konsekwencji

  1. radykalne ograniczanie zdolności JST do kontynuacji i rozpoczynania nowych programów i projektów inwestycyjnych;
  2. przerzucanie części deficytu budżetowego z sektora rządowego do sektora samorządowego, a w ślad za tym części długu publicznego;
  3. zmuszanie JST do zaliczania zadań przekazanych przez władze centralne w ciężar dochodów własnych JST i dodatkowego ich zadłużenia;
  4. w rezultacie decyzji podjętych przez parlament i kolejne ekipy rządowe w latach poprzednich JST zostały zmuszone do przejęcia rosnących zadań od subsektora rządowego. W rezultacie już od 2010 r. odpowiadały za ponad 30 proc. wydatków publicznych, czyli znacznie powyżej średniej UE wynoszącej ok. 23 proc.;
  5. gwałtowne wyhamowanie programów i projektów inwestycyjnych realizowanych i przygotowywanych przez podmioty sektora samorządowego z oczywistymi negatywnymi konsekwencjami w mikro-, jak też w makroskali. To jeden z czynników hamujących wzrost gospodarczy, głównie przez spadek zamówień kierowanych przez JST do sektora przedsiębiorstw i związany z tym spadek nakładów inwestycyjnych w firmach działających w Polsce, jak również zmniejszenie ich potencjału wykonawczego i zatrudnienia. Nawiasem mówiąc, będzie to dodatkowy impuls do wzrostu bezrobocia, którego skutki finalnie budżetowo najmocniej odczuwają samorządy;
  6. groźba utraty części środków przyznanych JST z funduszy UE, a także potencjalne zmarnowanie lub niepełne wykorzystanie nakładów poniesionych przez samorządy w zakresie projektów dotyczących inwestycji towarzyszących oraz wnoszonych wkładów własnych;
  7. zmniejszenie potencjału absorpcyjnego polskiej gospodarki, sektora samorządowego i sektora przedsiębiorstw w zakresie podejmowania i realizacji nowych programów i projektów w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020, ponieważ rosnące grono JST ma coraz mniejsze możliwości zaciągania kredytów, pożyczek i emitowania obligacji komunalnych;
  8. wprowadzenie regulacji hamujących gwałtownie potencjał inwestycyjny samorządów pogarsza też ocenę ich zdolności kredytowych przez banki i inwestorów, co przekłada się na dodatkowe koszty finansowe, ponieważ mimo obniżenia czasowego podstawowych stóp procentowych relatywnie drożeją kredyty i obligacje komunalne, a także utrudniony jest dostęp do nich;
  9. w regulacjach Ministerstwa Finansów kładzie się nacisk na przyspieszenie prywatyzacji majątku komunalnego, zwłaszcza ziemi i substancji mieszkaniowej oraz budynków poszkolnych, co w ogromnej większości przypadków jest nonsensem ekonomicznym, bo mamy najgorszy z możliwych okres na sprzedaż substancji majątkowej, a ponadto – co najważniejsze – składniki materialne majątku komunalnego powinny służyć nie tylko działaniom w ramach jednej-dwóch kadencji (poprzez ich szybkie spieniężenie), lecz powinny być traktowane jako rezerwa rozwojowa dla przyszłych pokoleń mieszkańców.

Wyniki subsektora samorządowego, zdaniem przedstawicieli JST, nie uzasadniają konieczności utrzymywania aż tak drastycznych ograniczeń, jakie wprowadziło Ministerstwo Finansów wobec samorządów. Przy czym należy raz jeszcze podkreślić, że nie wprowadzono podobnych ograniczeń wobec subsektora rządowego. Jednostki samorządu terytorialnego, mimo przerzucania na nie wielu zadań, do tej pory były w relatywnie lepszej sytuacji od subsektora rządowego. Dowodzą tego też informacje o sytuacji finansowej JST w latach 2011-2012 r.14 oraz w I kw. 2013 r. Oznacza to z pewnością formalny sukces regulacji wprowadzonych przez Ministerstwo Finansów, gdyż deficyt subsektora samorządowego został zdławiony do wysokości 48,1 proc. planowanego na 2011 r. Jeszcze lepiej wyglądają – z punktu widzenia Ministerstwa Finansów – wyniki finansowe samorządów w 2012, a także w 2013 r. Można się nawet spodziewać, że w ostatecznym rozliczeniu 2014 r. JST odnotują nadwyżkę, lecz koszt alternatywny makroekonomiczny tej poprawy względnej sytuacji budżetowej subsektora samorządowego przypuszczalnie wpłynie na mniejszy wzrost PKB.

W tym kontekście pojawia się pytanie – dlaczego z taką samą determinacją Ministerstwo Finansów nie inicjuje i nie przeprowadza sanacji finansów subsektora rządowego, od efektywności funkcjonowania którego zależy znaczna część deficytu budżetowego i długu publicznego. Jakie mogą być podstawowe konsekwencje strategiczne nadmiernego zaostrzenie regulacji adresowanych do subsektora samorządowego?

Pierwsza konsekwencja strategiczna to ograniczanie projektów inwestycyjnych JST

Dynamika wzrostu zadłużenia JST w latach poprzednich stała się pretekstem do wprowadzenia ostrych regulacji, dostosowanie do których JST już w 2012 r. spowodowało silne wyhamowanie inwestycji, co obrazuje dobrze kształtowanie się wydatków majątkowych w samorządach.

Już dane z Ministerstwa Finansów za IV kw. 2012 r., informujące o spadku inwestycji publicznych o 25,3 proc. r./r., potwierdzają ich skalę, przy czym JST mające największy udział w nakładach brutto sektora publicznego ograniczyły wydatki inwestycyjne w ujęciu kasowym o 18,4 proc. r./r. Spadek inwestycji samorządowych miał miejsce także w 2013 r., co potwierdzają analizy RIO. W 2011 r. według danych RIO wydatki majątkowe JST wyniosły 42,4 mld zł (w tym inwestycyjne 41,2 mld zł), w 2012 r. odnotowano spadek wydatków majątkowych aż do 35,6 mld zł (w tym inwestycyjnych do 34,4 mld zł), a w 2013 r. wydatki majątkowe obniżyły się do kwoty 35 mld zł (inwestycyjnych do 33,5 mld zł)15.

eds.2014.tabela.063.550xNatomiast w 2014 r., w konsekwencji kończenia inwestycji współfinansowanych ze środków UE z poprzedniej perspektywy finansowej, przypuszczalnie nastąpi przejściowe zwiększenie wydatków majątkowych (w tym inwestycyjnych), być może nawet do kwoty niemal 44 mld zł. Natomiast prognozy finansowe JST na lata 2015-2016, zebrane przez RIO, wskazują na możliwość impasu w zakresie wydatków majątkowych, w tym inwestycyjnych, bo w wariancie pesymistycznym mogą ulec one zmniejszeniu nawet o 50 proc.16

Potwierdzają się ostrzeżenia formułowane od kilku lat przez środowiska samorządowe, że przesadnie ostre regulacje Ministerstwa Finansów wobec subsektora samorządowego, odpowiadającego za około 7 proc. całości długu publicznego, wywołały nieproporcjonalnie duże wyhamowanie inwestycji, pogorszenie w skali mikro i makro warunków podejmowania i realizacji projektów przez JST. Uzasadnia to stwierdzenie, że nadregulacje ze strony Ministerstwa Finansów są jednym z głównych czynników ryzyka działalności JST i podejmowanych przez nie programów i projektów.

Należy też wziąć pod uwagę, że w wielu obszarach możemy mieć do czynienia ze specyficznym zjawiskiem budżetowego negatywnego mnożnika. Oznacza to, że uzyskane przez Ministerstwo Finansów efekty w postaci nominalnego obniżania deficytu generują koszty pochodne (bezpośrednie i alternatywne w postaci utraconych korzyści) wielokrotnie większe w skali gospodarki narodowej w perspektywie średnio- i długoterminowej od uzyskanych krótkoterminowych korzyści.

Druga konsekwencja strategiczna to ograniczanie rozwoju społeczności lokalnych

Strona rządowa, skoncentrowana na nominalnym obniżaniu wskaźnika deficytu budżetowego i długu publicznego, traci z pola widzenia przyczyny podstawowe tych zjawisk dotyczące uwarunkowań systemowych i strukturalnych. Skala problemu nadal rośnie, ponieważ subsektor rządowy po pierwszym kroku w zakresie reformy systemu finansów publicznych – czyli po nałożeniu gorsetu ograniczeń na sektor samorządowy, poprzedzonym przerzuceniem na barki JST wielu niedofinansowanych zadań – popadł w letarg koncepcyjny uśpiony informacjami o przejściowym polepszeniu warunków emitowania kolejnych transz obligacji skarbowych i szansach na stopniowe obniżanie kosztów obsługi polskiego długu publicznego. Zaniechał więc dalszych działań w kwestii reformy systemu finansów publicznych. Niestety, nie można uznać za element reformy systemu finansów publicznych działań związanych z przejęciem znacznej części środków zgromadzonych przez OFE. Ponadto rosną z roku na rok koszty obsługi sektora administracji rządowej zżerającego nasze podatki, a efektów współmiernych do ponoszonych kosztów niestety nie widać.

Środowiska lokalne i całe społeczeństwo niebawem odczują negatywne konsekwencje gwałtownego wyhamowania wydatków majątkowych JST, ponieważ nastąpi ograniczenie realizacji zadań samorządów, niedoinwestowanie infrastruktury, stracone zostaną także ewentualne korzyści z niepodjętych programów i projektów. Już w 2011 r. ostrzegano przed wystąpieniem takich długoterminowych zależności17. Makroekonomiczny i społeczny efekt hamujący wzrost gospodarczy będzie nieporównywalnie większy niż klasyczne już schładzania gospodarki, określane jako efekt Balcerowicza. Jednak z perspektywy trudno odmówić racjonalnych przesłanek tego, co wtedy zrobiono (mimo pewnej kontrowersyjności zaczyna stopniowo dominować pogląd, że dzięki temu uniknięto w Polsce pułapki nadmiernej dynamiki wzrostu, w którą wpadły m.in. nadbałtyckie tygrysy czy Irlandia bądź Hiszpania). Natomiast dzisiaj, w drugiej dekadzie XXI w., i w obliczu europejskiej recesji nie ma racjonalnych przesłanek do tego, aby hamować w takim tempie wzrost gospodarczy poprzez zablokowanie potencjału inwestycyjnego subsektora samorządowego i odkładać jednocześnie reformę subsektora rządowego. Niejednokrotnie już potwierdzano, że z punktu widzenia stabilności systemu finansów publicznych i racjonalnego amortyzowania wahań w PKB nie jest wskazane dokonywanie radykalnych i niespodziewanych ograniczeń w wydatkach18. Nadal na szczególną uwagę zasługuje jedynie częściowo zrealizowany obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach samorządów19, w którym postulowano nie tylko zwiększenie udziału jednostek samorządowych, czyli gmin, powiatów i województw, w dochodach z PIT (co stopniowo ma miejsce), ale także przywrócenie uchylonej w 2003 r. zasady rekompensowania ubytków w dochodach własnych JST, będących konsekwencją niezależnych od nich zmian ustawowych i regulacyjnych. Wywołana nadmiernymi ograniczeniami i dysfunkcjami na szczeblu centralnym trudna sytuacja części JST prowadzi niekiedy do sytuacji wręcz patologicznych, w których na szczęście nieliczne samorządy sięgają po bardzo niekonwencjonalne i niebezpieczne rozwiązania20. Działania tego typu pochodzą najczęściej z obawy przed przekroczeniem niekorzystnego poziomu wskaźnika wynikającego z art.243 uofp. Skala tych zjawisk – w opinii RIO – nie jest duża, tym niemniej wskazuje na konieczność nie tyle zacieśniania i tak nadmiernych kontroli, lecz przemyślenia zasadności obecnego kształtu wielu rozwiązań regulacyjnych stosowanych wobec JST.

Podstawowe zasady racjonalności ekonomicznej uzasadniają powierzanie większej części funduszy tym podmiotom, które lepiej radzą sobie z ich efektywnym alokowaniem i wykorzystaniem, a także lepiej znają społeczności lokalne i lepiej rozumieją, jakich korzyści i efektów one oczekują. Ważny jest więc powrót do podstawowych założeń reformy samorządowej, czyli doprowadzenie do sytuacji, w której będzie możliwe, i efektywne, prawne i praktyczne uznanie przez władze centralne, że podmioty takie jak JST są pełnoprawnymi podmiotami gospodarczymi, posiadającymi wiele podstawowych cech przedsiębiorstwa z wszystkimi konsekwencjami prowadzącymi do uznania ich za partnerów, a nie podmioty podległe w systemie finansów kraju21. Rozwiązania wprowadzane przez Ministerstwo Finansów prowadzą do ograniczania samodzielności finansowej JST i powodują negatywne konsekwencje dla społeczności lokalnych22. Praktyka ostatnich lat potwierdziła wyższą sprawność procesów inwestycyjnych realizowanych przez samorządy i ich wyższą makroekonomiczną efektywność w porównaniu z inwestycjami realizowanymi przez sektor rządowy. Sytuacje zdarzające się przy budowach dróg krajowych i autostrad prowadzonych przez sektor rządowy uzasadnia niekiedy podejrzenie, że mamy tam do czynienia z budżetowym trójkątem bermudzkim, w którym giną nie tylko inwestycje i nasze pieniądze z podatków, ale także nasze szanse rozwojowe.

Na szczególną uwagę zasługuje więc nadal aktualny merytorycznie obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST23, w którym postulowano nie tylko zwiększenie udziału jednostek samorządowych w dochodach z PIT, ale także przywrócenie uchylonej w 2003 r. zasady rekompensowania ubytków w dochodach własnych jednostek samorządowych, będących konsekwencją niezależnych od nich zmian ustawowych i regulacyjnych. Sukcesem środowisk samorządowych jest stopniowe, chociaż zbyt wolne i jedynie częściowe, wprowadzanie niektórych postulowanych rozwiązań.

eds.2014.foto.066.400xTrzecia konsekwencja strategiczna to utrwalanie patologicznych rozwiązań systemowych

Można bowiem wskazać wiele innych systemowych komponentów egzogenicznego systemowego ryzyka dla finansów JST i ich działalności projektowej. Do nich należy chociażby fatalny kształt rozwiązań związanych z preferowanym modelem zamówień publicznych. Praktyka wykonywania Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 19, poz. 177 – uozp), sposób nadzoru nad jej realizacją oraz ukierunkowanie systemu kontroli ze strony wszystkich organów od CBA i prokuratury po sądy doprowadziło do sytuacji, gdzie ponad 90 proc. przetargów w sektorze publicznym, zwłaszcza przy przygotowywaniu i realizacji projektów, rozstrzyganych jest według kryterium ceny. W większości regionów Polki gołym okiem widać skutki ekonomiczne tego typu – nie ukrywajmy – dewiacji systemowej. Trzeba było wielu lat narastającej powszechnej krytyki niektórych irracjonalnych rozwiązań zapisanych tekście uozp, żeby w końcu strona rządowa zrozumiała konieczność zasadniczych zmian w tym zakresie. Mówili o tym zarówno posłowie, jak i przedstawiciele samorządów i przedsiębiorców. – Zbadaliśmy publiczne przetargi w sezonie 2004/05 i wyszło nam, że 46 proc. z nich zostało rozstrzygnięte wyłącznie według kryterium ceny. W 2010 r. było to już ponad 90 proc. – mówi Adam Szejnfeld z sejmowej Komisji Gospodarki. – W 2012 r. 92 proc. zamówień dokonano według kryterium najniższej ceny! W przypadku robót drogowych było to 95 proc. – wylicza Marek Kowalski, ekspert Konfederacji Lewiatan. – Takie są wytyczne kontrolne Prawa zamówień publicznych – dodaje24. Ponadto konieczność podporządkowania się dyktatowi najniższej ceny była uzupełniana przez faktyczną systemową blokadę możliwości dokonywania zmian w trakcie realizacji projektów. Do tego dochodzi kolejny systemowy czynnik ryzyka projektów, czyli podejrzliwość wobec tych realizowanych w konwencji partnerstwa publiczno-prywatnego pod “opieką” ustawy o PPP czy obok niej. Podejście organów kontrolnych i aparatu ścigania zniechęcało znaczną część inicjatorów do tego typu przedsięwzięć, gdyż zbyt często prowadzono drobiazgowe postępowania kontrolne wobec inicjatorów i uczestników wszelkich poważniejszych bardziej długoterminowych form współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym. W końcu jednak podjęto inicjatywę rozpoczęcia zmian w tym zakresie. Natomiast postęp zmian zarówno w odniesieniu do uozp, jak też regulacji dotyczących PPP jest dramatycznie powolny. Instytucje rządowe, odwołując się bardzo często do tzw. standardów czy zaleceń UE, mimo werbalnej akceptacji potrzeby zmian podjęły próbę przeanalizowania (a potem dokonania podobnych kierunkowo zmian) intencji, genezy i rozwiązań określonych europejskimi standardami kontroli finansowej w odniesieniu do sektora samorządowego25. Dziś ograniczanie, a niekiedy wręcz blokowanie, możliwości współpracy między sektorem publicznym i prywatnym jest jedną z głównych przyczyn niesprawności systemu zarządzania sektorem publicznym w Polsce. Miejmy nadzieję, że strona rządowa weźmie w końcu pod uwagę opinie ekspertów zagranicznych, a i krajowych, że w zakresie alokacji środków unijnych to właśnie strona polska nadmiernie komplikuje i spowalnia wydawanie i rozliczanie środków. W związku z tym grozi nam, że ze środków UE rozliczanych do końca 2015 r. możemy nie wziąć nawet od 16 do 24 mld zł26. Sytuacje te dodatkowo determinują konieczność dokonania radykalnych proefektywnościowych zmian ograniczających biurokrację, zachowawczość i niechęć do podejmowania decyzji na szczeblach centralnych.

Od lat te same niezbędne priorytety zmian – ale brak ich realizacji

Ogromna większość ekspertów i menedżerów wie i powtarza to od wielu lat, że pożądane są radykalne – co nie oznacza, że nie mogą być stopniowe, wszakże pod warunkiem przyjęcia rygorystycznego harmonogramu ich realizacji – zmiany systemowe w trzech obszarach. Chodzi o ograniczenie ryzyka systemowego całego sektora publicznego, w tym subsektora samorządowego, jego sytuacji finansowej i realizowanych programów i projektów.

  • Po pierwsze – polski sektor publiczny wymaga głębokiej strukturalnej i systemowej reformy finansów publicznych. Powinna ona być skoncentrowana na zasadniczym obniżeniu kosztów i wydatków oraz weryfikacji wielu celów postawionych w minionych kadencjach, jako determinujących strukturę podziału środków w budżecie kraju i w konsekwencji w budżetach JST. Kwestie te mimo swojej ważności nie mogą też przesłonić relatywnie niskiej efektywności funkcjonowania zarówno subsektora rządowego, jak i samorządowego. Przygotowaniu i wdrożeniu reformy systemu finansów publicznych powinna towarzyszyć równie radykalna i konsekwentna reforma sposobu funkcjonowania zarówno instytucji centralnych i ich agend terenowych, jak i wszystkich podmiotów subsektora samorządowego. Są to wyzwania wzajemnie się warunkujące. Systemowym warunkiem powodzenia działalności projektowej jest racjonalizacja sfery finansów publicznych, ale też zasadnicze podniesienie efektywności zarządzania programami i projektami w sektorze publicznym. W przeciwnym razie nie będzie możliwe opanowanie problemu nie tylko deficytu i długu publicznego, ale także podniesienia konkurencyjności polskiej gospodarki i racjonalnego podniesienia poziomu i jakości życia społeczności lokalnych.
  • Po drugie – równolegle z kontynuacją zmian w Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych niezbędna jest radykalna merytoryczna zmiana nastawienia wszelkich organów kontrolnych, których dotychczasowe działania doprowadzają zbyt często – w imię pozornej ochrony tzw. interesu publicznego – do marnotrawstwa środków publicznych i są istotnym czynnikiem ryzyka menedżerów zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. W związku z tym niezbędne jest konsekwentne zmienianie nastawienia organów kontrolnych do współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym w duchu prawdziwego partnerstwa publiczno-prywatnego. Dostrzegając wyzwania dnia dzisiejszego i nadchodzących lat, trzeba sobie uświadomić – tak jak to już uczyniono w Wielkiej Brytanii i w wielu innych krajach – że bez włączenia kapitału prywatnego w realizację zadań publicznych poziom zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych i całego społeczeństwa będzie niższy i niósł będzie o wiele wyższe koszty.
  • Po trzecie – obszarem zmian ograniczających ryzyko systemowe, przygotowywanych i realizowanych programów i projektów jest wprowadzenie – jako standardu – budżetów zadaniowych wykorzystujących, tam gdzie jest to zasadne, tzw. partycypacyjną obywatelską procedurę ich przygotowywania i nadzoru np. w postaci tzw. rad interesariuszy, w skład których – wzorem Wielkiej Brytanii bądź krajów skandynawskich – powinni wchodzić nie tylko urzędnicy, ale także inni, zwłaszcza przedstawiciele mieszkańców oraz dostawców, jak też podmiotów i środowisk, na które podejmowane przedsięwzięcia inwestycyjne i regulacyjne mogą mieć wpływ. Wobec tego nie można poprzestać na modnych ostatnio budżetach obywatelskich, bo obejmują one tylko nikły odsetek – zazwyczaj od 1 do 3 proc. budżetów JST. Mogą być jedynie specyficzną szkołą partycypacji obywatelskiej w decydowaniu o kierunkach i sposobach alokacji środków budżetowych, a także mogą ułatwić oswojenie się społeczności lokalnych z następnym wyzwaniem, jakim prędzej czy później będzie uczestnictwo przedstawicieli mieszkańców w tzw. radach interesariuszy przy większych projektach podejmowanych i realizowanych przez JST. Doceniając znaczenie zwiększenia zainteresowania budżetami obywatelskimi, trzeba mieć świadomość, że powinny one być jedynie uzupełnieniem budżetów zadaniowych, a nie ich namiastką.

Budżety obywatelskie nie mogą zastąpić budżetów zadaniowych w sektorze publicznym

Budżety zadaniowe systemowo zmniejszają wiele szczegółowych rodzajów ryzyka działalności JST – zarówno w zakresie bieżącego finansowania działalności, jak i stabilizowania i zabezpieczania finansowania działalności samorządów przy podejmowanych i realizowanych projektach. Szczególnie ważna jest możliwość odpowiedniego koordynowania i harmonizacji w czasie decyzji o podejmowaniu przedsięwzięć i ich kontynuowaniu z ograniczaniem zwłaszcza ryzyka niestabilności finansowania. Ponadto umożliwiają (a praktyka wielu krajów wskazuje, że zapewniają) odpowiednie włączenie interesariuszy w procesy wyboru, przygotowywania, a także realizacji projektów oraz dokonywania zmian w sposobie wykonywania i rozumienia korzyści z podejmowanych przedsięwzięć. Konieczne jest więc radykalne przyspieszenie prac nad systemem planowania i budżetowania zadaniowego obejmującego cały sektor publiczny – a więc zarówno subsektor samorządowy, jak i rządowy. Dopiero skuteczne wdrożenie tych rozwiązań umożliwi stabilizację źródeł i zasad finansowania programów i projektów realizowanych na szczeblu rządowym i samorządowym.

W kontekście dobrych doświadczeń wielu krajów irytuje wręcz krytykowana od lat niezwykła powolność prac nad wdrożeniem rozwiązań w zakresie kompleksowego budżetowania zadaniowego. Niestety zostały one tak zaplanowane, żeby ewentualne decyzje o wprowadzeniu całościowym tych rozwiązań przenieść poza 2014 r. Ministerstwo Finansów w swoim Harmonogramie prac nad budżetem zadaniowym na lata 2008-2015 zaplanowało bowiem dopiero na lata 2014-2015 następujące kluczowe działania w tym zakresie:

  • w 2014 r.: 1) przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa w zakresie realizacji budżetu zadaniowego za 2013 r.; 2) opracowanie dokumentu ewaluacyjnego o charakterze ex post z wykonania budżetu zadaniowego na rok 2013; 3) wprowadzenie w życie metodologii zakładającej efektywne gospodarowanie funduszami publicznymi.
  • w 2015 r.: przygotowanie pierwszego raportu na temat oceny wpływu funkcjonowania budżetu zadaniowego na finanse publiczne powiązane z rozliczeniem projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego27.

Trzeba też pamiętać, że wraz z rozwiązaniami dotyczącymi systemu budżetu zadaniowego niezbędnym kierunkiem zmian w sektorze finansów publicznych jest również wprowadzenie tzw. ram Wieloletniego Planu Finansowego Państwa. Umożliwi to z kolei zwiększenie transparentności finansów publicznych, a w ślad za tym opracowanie i przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających racjonalności gospodarowania nimi – w tym także w subsektorze samorządowym – jak również przedsięwzięciami w zakresie PPP. Ponadto, w ślad za racjonalnym wzmocnieniem norm ostrożnościowych w odniesieniu do budżetów samorządowych niezbędne jest opracowanie i wdrożenie norm ostrożnościowych w subsektorze rządowym finansów publicznych. Równolegle konieczne jest też opracowanie i wdrożenie adekwatnych regulacji w obszarze audytu wewnętrznego w odniesieniu do funkcjonowania i budżetowania w ramach subsektora rządowego na wszystkich jego szczeblach. Dopiero kompleksowe działania w odniesieniu do poprawy racjonalności i efektywności subsektora rządowego umożliwią stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych i systemowych, a także metodologicznych, zabezpieczających zmniejszenie negatywnej systemowej presji na działalność subsektora samorządowego i podejmowanych przez niego programów i projektów. Innymi słowy – zmniejszone będzie negatywne oddziaływanie części egzogenicznych systemowych czynników ryzyka działalności JST, w tym także ryzyka programów i projektów samorządowych. Jednocześnie należy mieć na uwadze to, że kompleksowe wdrożenie metodologii budżetów zadaniowych w innych krajach wiązało się z wprowadzaniem odpowiednich standardów w zakresie konkretnych metodologii budżetowania funkcjonalnego i projektowego. Jest to w tych krajach dodatkowym impulsem do wprowadzania znanych z sektora przedsiębiorstw metodyk budżetowania typu ABC (Rachunek kosztów działań) i ABB (Budżetowanie kosztów działań). Już od 2009 r. Komisja Europejska, a w ślad za tym i Parlament Europejski w Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie metodologii ABB-ABM jako narzędzia zarządzania dla przydzielania środków budżetowych, zalecają stosowanie odpowiednich metodyk zarządczych. W rosnącej grupie krajów UE metodyki w zakresie kosztów, czyli ABC i ABB, a także metodyki zarządzania przedsięwzięciami projektowymi i programami typu PRINCE2, stały się standardem. W związku z tym, jeżeli mamy – na zasadach dobrej praktyki – przyjmować sprawdzone rozwiązania, to winniśmy konsekwentnie opierać inicjowane i realizowane programy i projekty na wybranych metodykach zarządzania projektami i programami oraz tzw. ich portfelami, a także przyjmować szczegółowe rozwiązania metodologiczne dotyczące zarządzania ryzykiem, zmianą, wartością itd. Dlatego też tak kluczowe, wręcz przełomowe, znaczenie dla sprawności i efektywności zarządzania w sektorze publicznym ma kompleksowe poprawne wdrożenie metodologii budżetowania zadaniowego.

Przewidywane zakończenie wobec Polski procedury nadmiernego deficytu nie może być pretekstem do niepodejmowania niezbędnych reform

Współcześnie krytycznym wyzwaniem jest przełamanie uwarunkowań powodujących zbyt niską efektywność funkcjonowania subsektora rządowego, jego ciągle rosnące wysokie koszty oraz popełniane nazbyt często poważne błędy w zarządzaniu krytycznie ważnymi programami i projektami, w tym przede wszystkim infrastrukturalnymi. Równolegle trzeba też zmniejszać skalę błędów popełnianych przez subsektor samorządowy. Stąd też kwestie ciągle odkładanej tzw. dużej reformy systemu finansów publicznych, mimo swojej ważności nie mogą przesłonić obrazu relatywnie nadal zbyt niskiej efektywności funkcjonowania nie tylko sektora rządowego, ale także samorządowego. Pozostawiając ten temat do osobnego omówienia, należy zwrócić uwagę na występujące ostatnio podejście, że będzie już dobrze, gdy z Polski zostanie zdjęta tzw. procedura nadmiernego deficytu. Konieczne jest więc stanowcze podkreślenie, że za reformę systemu finansów publicznych nie można uznać zespołu działań podjętych w wyniku presji KE i ECOFIN oraz wdrożonej procedury nadmiernego deficytu, gdyż nie usuwa ona przyczyn, a oparta jest na manewrze kosztowym, bowiem tylko w części tnie koszty (w tym tzw. nierządowe) i w polskich realiach realokuje część deficytu poza subsektor rządowy, zmuszając JST do przejęcia części finansowania zlecanych im zadań, co odciąża subsektor rządowy i w sumie cały sektor publiczny, który w ten sposób poprawia swoje wyniki. Koszty społeczne, a i ekonomiczne, takiej ścieżki redukcji wskaźników deficytu i długu publicznego – podobnie jak tzw. reformy OFE – w średnim i dłuższym okresie są mocno kontrowersyjne. Uzyskano formalne sukcesy, ale zarazem kolejny raz odsunięto w czasie przeprowadzenie kompleksowej reformy systemu finansów publicznych.

eds.2014.foto.072.400xPoprawa efektywności i sprawności zarządzania jedyną racjonalną rezerwą JST

W obecnych warunkach systemowych i regulacyjnych (niezależnie od ich oceny i krytyki) JST powinny sięgnąć po wewnętrzne rezerwy. Można je uruchomić m.in. przez zasadnicze podniesienie efektywności funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego i operacyjnego (w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd.), co umożliwi obniżanie kosztów i poprawę efektywność, a zarazem zwiększy też osiągane korzyści. Te zmiany wymagają bardziej elastycznych regulacji, a także akceptacji środowiskowej i wsparcia merytorycznego, oraz niekiedy finansowego, ze strony lokalnych partnerów finansowych – np. banków, w tym zwłaszcza banków spółdzielczych

Nie poddając się presji Ministerstwa Finansów i regionalnych izb obrachunkowych, środowisko samorządowe powinno stopniowo – w skali całego kraju – zmienić swoje podejście do krótko- i długoterminowego tworzenia i pielęgnowania źródeł przyszłych dochodów własnych samorządów. Nie jest bowiem racjonalnym podejściem wyprzedawanie majątku, zwłaszcza ziemi i budynków będących własnością samorządów. Majątek JST jest, i nadal winien być, rezerwą rozwojową dla potrzeb następnych pokoleń, czyli dla przyszłych generacji mieszkańców. Podstawowym źródłem wzrostu dochodów powinny być rosnące dochody z udziałów w PIT i CIT. Zwiększenie ich znaczenia zagwarantuje dbałość o warunki działalności gospodarczej danego samorządu – zarówno warunki systemowe, jak i infrastrukturalne. To z kolei umożliwi aktywizację gospodarczą mieszkańców, przyciągnie nowe inwestycje i zapobiegnie ucieczce ludzi i kapitału. Warunkiem jest, by lokalne oszczędności i zasoby pieniężne były lokowane w rozwój lokalny, m.in. dzięki ściślejszej niż do tej pory współpracy JST z lokalnymi instytucjami finansowymi, zwłaszcza bankami spółdzielczymi i innymi opartymi na kapitale krajowym28. A to dlatego, że wyzwaniem dla większości społeczności lokalnych jest kapitalizacja lokalnych oszczędności i ich realokacja jako źródła finansowania rozwoju społeczności lokalnych, w tym małych i średnich przedsiębiorstw, a także udział w finansowaniu lokalnych rozwojowych przedsięwzięć. Taki kierunek działań zabezpiecza bieżące i przyszłe źródła dochodów zarówno samych JST, jak i mieszkańców oraz lokalnych przedsiębiorstw.

Strategiczne wyzwania stojące przed JST

Minęły dwie dekady od rozpoczęcia reformy samorządowej. W najbliższej przyszłości, już w drugiej dekadzie XXI w., polskie samorządy staną wobec nowych wyzwań. Nie jest bowiem jedynym wyzwaniem reforma relacji między subsektorem rządowym i samorządowym. To się już krok po kroku odbywa – choć ciągle jeszcze za wolno, z potknięciami i okresowymi regresami, przy zbyt dużym marnotrawstwie pieniędzy i entuzjazmu. Jakie są zatem strategiczne inne wyzwania, które powinny zaprzątać uwagę zarówno JST, jak i całego sektora publicznego?

  1. Konieczność rozważenia, przygotowania i przeprowadzenia węższej lub szerszej, co do skali, konsolidacji JST na wszystkich szczeblach – od gminy do województwa włącznie. Pewnym układem odniesienia, i w zasadzie wzorem, może być konsolidacja w sektorze banków spółdzielczych. Niezbędne jest bowiem rozważenie – celem obniżenia kosztów i zwiększenia sprawności działania – kwestii łączenia zbyt małych ludnościowo i potencjałem ekonomicznym gmin i niektórych powiatów, a może i województw. Ciągle jest też aktualny problem zasadności obecnego kształtu rozwiązań, w których występują tzw. gminy obwarzankowe. To zagadnienie kontrowersyjne i budzące emocje – tak społeczne, jak i polityczne – ale wymagające chłodnej racjonalnej analizy zasadności utrzymania obecnego podziału administracyjnego i wskazania kierunku i zakresu zmian. Jest to proces wieloletni, ale nieunikniony. Powinien zostać poprzedzany działaniami wspólnymi np. w zakresie gospodarki odpadami, co zresztą wprowadzono w wielu powiatach w Polsce.
  2. Wprowadzanie centrów usług wspólnych w zakresie nie tylko tradycyjnych usług IT, ale także rozbudowy infrastruktury internetu, rozwoju e-administracji na szczeblu lokalnym, dotarcia z tego typu usługami do wszystkich struktur JST i wszystkich gospodarstw domowych, przedsiębiorstw oraz organizacji pozarządowych.
  3. Wprowadzanie centrów usług wspólnych w zakresie finansów, usług komunalnych i socjalnych, oświaty, opieki społecznej i zdrowia, rekreacji i sportu, zakupu prądu elektrycznego i gazu, gospodarki wodnej i ściekowej itd.
  4. Konsolidacja podmiotów komunalnych świadczących usługi w społecznościach lokalnych, np. w zakresie zaopatrzenia w wodę, komunikacji itd.
  5. Wspólne inwestycje JST w zakresie komunalnego budownictwa socjalnego i na wynajem.
  6. Wspólne działania w dziedzinie rewitalizacji infrastruktury podziemnej i nadziemnej, w tym drogowej.
  7. Współpraca w sferze rewitalizacji substancji komunalnej wraz z częściową zmianą funkcji niektórych składników majątkowych (np. zamiana budynków szkolnych w centra opieki zdrowotnej i geriatrycznej) itd.
  8. Współpraca we wsparciu rewitalizacji również niekomunalnej (prywatnej indywidualnej, spółdzielczej, TBS etc.) substancji mieszkaniowej.
  9. Wspólne inwestycje JST w ochronę środowiska, termomodernizację, alternatywne źródła pozyskania energii.
  10. Wspólne planowanie i zarządzanie przestrzenne itd.

Skąd bierze się potrzeba zintegrowania współpracy JST, aż do koniecznej w niektórych przypadkach konsolidacji? Tak jak na całym świecie, zwłaszcza w sektorze przedsiębiorstw, ogromne znaczenie ma wzmocnienie pozycji JST wobec dostawców usług i wykonawców inwestycji, wykorzystanie efektu skali, oszczędności w kosztach itd. Oznacza to z jednej strony potencjalną oszczędność przy dostarczanych produktach i usługach, a z drugiej daje możliwość stopniowego ograniczania kosztów funkcjonowania samych JST, w tym też tych najtrudniejszych, czyli osobowych. Ponadto trzeba rozstrzygnąć zasadność utrzymywania dualnego systemu władzy na szczeblu województw. Do świadczenia 20 lat wskazują, że nieuzasadnione jest utrzymywanie rozbudowanego systemu administracji państwowej na szczeblu wojewódzkim w postaci urzędów i ich agend. To społecznie i ekonomicznie bezzasadne dublowanie struktur i irracjonalne powiększanie kosztów oraz niejednokrotne wydłużanie procesów decyzyjnych. To co miało sens – z ostrożności – w pierwszych latach reformy samorządowej, dzisiaj jest biurokratycznym kosztownym absurdem. Należy wzmocnić samorządowe województwa i regionalną rolę urzędów marszałkowskich. Od wypełniania funkcji kontrolnych władza centralna ma wystarczająco rozbudowany strukturalnie aparat NIK i RIO. Likwidacja urzędów wojewódzkich, podobnie jak łączenie JST, jest koniecznym działaniem w ramach niezbędnej konsolidacji. Tak samo zresztą jak postulat – bardzo niepopularny w okresie kampanii wyborczej do samorządów, ale uzasadniony merytorycznie – ograniczenia liczby radnych i wprowadzenia ostrzejszych kryteriów merytorycznych, jeżeli chodzi o kadry kierownicze w strukturach urzędów samorządowych. Zapomniane już kryteria służby cywilnej powinny objąć jak najszersze grupy pracowników kierowniczych i merytorycznych niepochodzących z wyboru. Natomiast w stosunku do osób wybieranych na radnych niezbędne jest – a jest to jeszcze bardziej niepopularny postulat – wprowadzenie specjalnych ścieżek edukacyjnych, ponieważ poziom merytoryczny nazbyt wielu radnych jest istotną barierą podnoszenia efektywności działania struktur samorządowych. Dlatego coraz powszechniejsze staje się przekonanie, że zmiany w samorządach są potrzebne od zaraz29.

Lista niezbędnych zmian zależnych jest bardzo długa, w części zależy od decyzji Sejmu, w części od inicjatywy rządu RP, a w znacznej części od inicjatywy samych samorządów.

Listopad 2014 r. to początek nowej kadencji samorządów. Wobec tego należy założyć, że procesy konsolidacyjne będą musiały się rozpocząć właśnie w niej, czyli JST mają dwa-trzy lata na ich przygotowanie i przeprowadzenie. Lepiej spokojnie się przygotować, wspólnie z potencjalnymi uczestnikami konsolidacji określić cele, etapy i harmonogram, niż dokonywać takich zmian w ramach programów naprawczych pod nadzorem komisarza i RIO. Bez przeprowadzania zmian strukturalnych obniżających bezpośrednie własne koszty funkcjonowania struktur JST, bez zmian w wewnętrznych systemach zarządzania, bez wprowadzenie metodyk zarządzania kosztami, programami i projektami, czyli bez profesjonalizacji zarządzania JST, bez faktycznego ich przekształcenia w nowej jakości struktury społeczno-ekonomiczne zarządzane podobnie jak dobre nowoczesne przedsiębiorstwa, polskie samorządy nie udźwigną wyzwań przyszłości.

Luka kompetencyjna strategicznym zagrożeniem dla państwa i JST

Od lat eksperci i sami działacze samorządowi wskazują na irracjonalne rozwiązania systemowe, na złe regulacje, na zachowawczość decyzyjną instytucji centralnych, na syndrom tzw. nadregulacji itd. Niestety zmiany w tym zakresie są bardzo wolne i wymuszane. Ponadto niedostatek odpowiedniej wiedzy, a także kultury organizacyjnej, jak również swoisty terror nie zawsze kompetentnych organów kontroli i organów ścigania, prokuratury i sądów spowodował w Polsce kuriozalną sytuację. Jak wspomniano, w sektorze publicznym, w którym aż w 92 proc. postępowań w zakresie zamówień publicznych cena była jedynym kryterium oceny ofert. Oczywiście dotyczy to także projektów realizowanych i w skali kraju, i w skali JST. W skali UE – na co zwraca uwagę ostatni raport UOKiK – jedynie w 30 proc. przetargów jedynym kryterium jest wysokość ceny. Niestety, kryterium ceny nie jest jedynym błędem popełnianym przy przygotowaniu i realizacji projektów w sektorze publicznym. Nastąpiły pewne zmiany regulacyjne, ale potrzeba ogromnej pracy, by doprowadzić do zmiany postaw urzędników i organów kontroli. Pamiętać należy o prostej zależności, że jeżeli luka kompetencyjna dotyczy kilku podmiotów to jest to problem typu endogenicznego. Natomiast jeżeli dotyczy ona znaczącej większości podmiotów sektora publicznego, to brak kompetencji, tak jak złe rozwiązania regulacyjne, staje się zagrożeniem systemowym. Generuje bowiem niebezpieczeństwa dla wszystkich bez wyjątku projektów i programów realizowanych nie tylko przez sektor publiczny, ale również przez sektor komercyjny.

Te same błędy w działalności projektowej w JST i w sektorze rządowym

Mijają kolejne lata, przygotowywane są dziesiątki ekspertyz, a werbalnie wszyscy zgadzają się z tym, że trzeba usuwać podstawowe przyczyny błędów popełnianych w zarządzaniu programami i projektami w sektorze publicznym, bo gra toczy się o efektywne wykorzystanie dziesiątków i setek miliardów złotych ze źródeł krajowych i unijnych. Jeśli jednak spojrzymy na sposób inicjowania i realizowania znaczącej większości inwestycji centralnych, i nadal sporej części inwestycji samorządowych, to postępu nie widać. Bo nie jest sukcesem samo zakończenie inwestycji, jeżeli przekroczono jej budżet, jeżeli jest znaczne opóźnienie, jeżeli jakość jest niższa od oczekiwanej, jeżeli interesariusze już po jej zakończeniu wskazują na popełnione błędy.

To są tylko jedne z podstawowych błędów popełnianych przez instytucje centralne, przez JST i przedsiębiorstwa komunalne, które nie są właściwie przygotowane do zarządzania projektami i programami oraz całymi portfelami programów, a które przy tym muszą być właściwie koordynowane. Gdy nie ma odpowiednio merytorycznie przygotowanych PM, czyli kierowników projektów, odpowiedniej kultury projektowej, a kierownictwo instytucji centralnych i JST ignoruje lub lekceważy konieczność zainwestowania w swoje i swoich pracowników kompetencje merytoryczne, gdy nie są wprowadzane standardowe w Europie metodyki zarządzania projektami i programami itd., nie można się dziwić, że konsekwencje ekonomiczne i społeczne są negatywne, że marnotrawi się środki i szanse rozwojowe w skali makro i w skali lokalnej. Są to dodatkowe koszty rozwoju i utracone korzyści. Ignorowanie utrzymywania się tej sytuacji, czyli niekompetencji w krytycznie ważnym obszarze działalności kraju i społeczności lokalnych, prowadzi nie tylko do trudności w realizacji projektów, załamania ich budżetów, przekraczania harmonogramu, niższej jakości ignorowania opinii i oczekiwań finalnych interesariuszy. Dla obywateli niesprawne, nieefektywne środowisko organizacyjne, ekonomiczne i społeczne jest tak samo istotnym powodem niezadowolenia czy emigracji z Polski jak kwestia pracy i poziomu życia, w tym usług publicznych.

Z ekspertyz NIK, UOKiK czy pozarządowych organizacji bądź specjalistycznych firm wynika, że od lat powtarzane są w zasadzie te same błędy i materializują się podobne rodzaje ryzyka. To zaś wskazuje na systemowy impas w procesie zarządzania krajem i JST. Dobrze, że nagłaśnia się projekty prawidłowo przygotowane i efektywnie zrealizowane, że są nieliczne instytucje dobrze zarządzane, że zdarzają się samorządy mające relatywnie wysoki poziom dojrzałości projektowej, zbliżony do dobrych korporacji prywatnych – niestety nie zmienia to ogólnie negatywnej oceny. Jakie błędy występują, a zarazem jakie poszczególne rodzaje ryzyka występują w krytycznie ważnych obszarach zarządzania projektami i programami?

  1. W znacznej części podmiotów sektora publicznego dochodzi do sytuacji, że tyle jest sposobów realizacji projektów, ilu decydentów, pionów odpowiedzialności. Prościej mówiąc, projektami zarządza się chaotycznie, każdy jest inaczej przygotowywany i prowadzony. Dochodzi zatem do nieustającej, cichej lub głośnej, wojny między kierownikami projektów o fundusze, zasoby, czas, priorytety planistyczne w kolejnym rocznym budżecie. Dobra praktyka i zbudowane na jej podstawie metodyki zarządzania projektami zakładają, że każdy z nich powinien być inicjowany, realizowany i zamykany w uporządkowany sposób, który określa przyjęta metodyka – wspólna dla całej organizacji. Nie może to być sprawa jedynie preferencji, doświadczenia i kwalifikacji (lub ich braku) kierowników projektu. JST powinny zatem wybrać rozwiązania metodyczne wspólne dla wszystkich podejmowanych i planowanych projektów.
  2. Cechą zbyt wielu projektów jest arbitralne i zbyt ogólne przygotowanie uzasadnienia ich celowości, czyli tzw. uzasadnienia biznesowego oraz mało precyzyjne określenie niezbędnych zasobów, w tym finansowych. Prowadzi to do częstych korekt już w pierwszym etapie ich realizacji. Powoduje też napięcia budżetowe w skali poszczególnych organizacji. A przecież każdy projekt powinien mieć zaakceptowane wcześniej i skorelowane z innymi projektami i programami uzasadnienie biznesowe. To oczywiście wymaga intensywnej pracy w fazie przedprojektowej, wielu uzgodnień i rzetelnego pokazania budżetu i zasobów niezbędnych do realizacji projektu. Spokojnej analizy ryzyka, skutków jego materializacji itd. Częstym błędem jest inicjowanie projektu na zasadzie jakoś to będzie; przecież wszyscy wiedzą, że jest potrzebny; od lat czekaliśmy na to; krytykują, bo się nie znają etc. Każdy projekt powinien mieć swoje uzasadnienie biznesowe (od momentu sporządzenia tzw. DIP, czyli dokumentu inicjującego projekt), w swoje procedury zarządcze musi mieć wbudowane procesy weryfikacji uzasadnienia biznesowego (czyli ocenę zasadności kontynuowania projektu) na każdym etapie i przy każdej zasadniczej zmianie. Trzeba bowiem pamiętać, że systematyczna weryfikacja uzasadnienia biznesowego projektu jest zarówno podstawowym warunkiem dobrej komunikacji z interesariuszami, jak też ułatwia dokonywanie w nim zmian, rozpoznawanie rodzajów i skali ryzyka. Ponadto w sytuacji skrajnej, kiedy pierwotne uzasadnienie traci częściowo obiektywnie rację bytu, ułatwia dokonanie radykalnych zmian bądź uzyskanie akceptacji organizacji na zaprzestanie prac i daje szanse na nietraktowanie tego jako klęski decydentów i kierownictwa projektu. Jakże często, jeżdżąc po Polsce, spotykamy nieudane projekty, przy których zabrakło wiedzy i odwagi, aby je odpowiednio wcześnie skorygować lub zaniechać.
  3. Poważnym błędem jest często arbitralne podejście do identyfikacji rodzajów i skali skutków potencjalnego ryzyka w projekcie. Zbyt często na dowolnym szczeblu – krajowym lub w JST – podejmowanie dyskusji, prób analizy traktowane jest jako krytyka decyzji, szukanie dziury w całym, utrudnianie i komplikowanie spraw oczywistych. A przecież w każdym projekcie powinny zostać uzgodnione procedury zarządzania ryzykiem i sposoby prowadzenia rejestrów ryzyka, bo to umożliwia przeprowadzanie analizy zagrożeń i zarządzanie nimi. Ryzyko towarzyszy każdemu projektowi, ale trzeba w fazie przedprojektowej dobrze je rozpoznać, nie oszukiwać siebie i innych. Zatajone rodzaje i skala ryzyka lub ich nierozpoznanie są częstym powodem wstrzymywania projektów już realizowanych. Rejestry ryzyka umożliwiają nie tylko rozpoznanie i oszacowanie skutków ich materializacji, ale także są podstawą działania organizacji uczącej się na własnych błędach.
  4. Dynamika zmian, rosnąca turbulentność otoczenia krajowego i zagranicznego zmusza do coraz szybszych dostosowań oraz adaptacji do nowych uwarunkowań. Choć werbalnie się z tym zgadzamy, w praktycznym postępowaniu zmiany te przez wiele instytucji uważane są za błąd, co jest irracjonalne. Nie ma projektu, który z przyczyn obiektywnych nie podlegałby zmianom. Jeżeli kierownictwa organizacji i projektu traktują konieczność dokonania zmian jako dopust, naruszenie świętości i autorytetu decydentów, podważanie przyjętych wcześniej decyzji etc., to dochodzi do odwlekania decyzji o zmianach aż do momentu, kiedy już jest za późno i projekt zaczyna się walić. Ponadto dokonywanie zmian to konkretna wiedza i umiejętność, które trzeba opanować i sensownie wykorzystywać w zarządzaniu organizacją i projektem.
  5. Ważnym kryterium oceny każdego projektu jest osiągnięcie zaplanowanej jakości. Każdy z nich powinien zatem zawierać uprzednio uzgodnione, wbudowane w zarządzanie nim i systematycznie weryfikowane mechanizmy i procedury zarządzania jakością. Jakże często jednak właśnie jakość jest pierwszą ofiarą źle przygotowanych projektów, źle skonstruowanych SIWZ i złej realizacji. Wystarczy spojrzeć na wykonanie dróg i autostrad czy wielu innych obiektów infrastrukturalnych, żeby dostrzec, że jakość dla wykonawców wcale nie była najważniejsza.
  6. Klasycznym błędem w fazie przygotowania projektu jest niedopracowanie tak jego budżetu, jak i planowania finansowego wydatków. Każdy z nich powinien zawierać poprawnie zaplanowany od strony rzeczowej, finansowej i terminowej formularz, preliminarz budżetowy i związany z nimi system budżetowania i kontroli budżetowej, oparty przykładowo na metodyce ABC bądź ABB. Popatrzmy na realizowane w kraju projekty. W ilu z nich – m.in. w rezultacie zabójczej zasady, że niska cena jest najważniejsza – już na etapie prac przedprojektowych zaniżono koszty, skrócono czas realizacji, zmniejszono niezbędne zasoby, czyli doprowadzono do nierzetelnie niskiego budżetu. A później albo trzeba było zmieniać i powiększać go, albo cierpiała na tym jakość.
  7. Utrzymuje się nadal zła praktyka częstej ingerencji w realizacje projektu. To konsekwencje braku odpowiednich kwalifikacji kadr i jego złego przygotowania. Nie ma świadomości, jakie negatywne konsekwencje powoduje ciągła ingerencja w proces realizacji, nierozdzielenie precyzyjnie kwestii bieżącego zarządzania od zarządzania strategicznego portfelem projektów i programów.
  8. Irracjonalne jest często dobieranie składu osobowego zespołów projektowych. Nie przestrzega się zasad, iż od samego początku, czyli już w fazie przedprojektowej, powinno się precyzyjnie określić role osób w projekcie, zwłaszcza w zarządzaniu nim, zakresy obowiązków i odpowiedzialności. Dobór ludzi do projektu niejednokrotnie przesądza o jego sukcesie bądź o klęsce. Jeżeli jego kierownik nie ma metodycznego przygotowania do zarządzania nim, kiedy tzw. KS, czyli komitet sterujący, też nie ma kwalifikacji do wykonywania swoich obowiązków, to nie zostanie określona ścieżka krytyczna projektu oraz najważniejsze jego etapy.
  9. Podstawowym błędem popełnianym w procesie przygotowania projektu i każdego z jego etapów jest rezygnowanie z wariantowego analizowania sposobów realizacji i nieprzygotowanie procedur postępowania w sytuacjach awaryjnych.
  10. Nagminnym negatywnym zjawiskiem w procesie przygotowania projektu jest rezygnowanie z przygotowania podstawowych minimalnych zakresów informacji i wzorców dokumentów, a także rozwiązań informatycznych i dotyczących rachunkowości zarządczej, co powoduje, że jego rozpoczęcie przynosi dodatkowe koszty najczęściej pierwotnie nieprzewidziane. Opóźnia to prace, rodzi napięcia, a ponadto odrywa członków zespołu projektowego od zadań podstawowych.
  11. Nagminną praktyką projektów realizowanych w Polsce przez JST jest rezygnowanie z przygotowania tzw. planu komunikacji dla całego projektu i dla każdego etapu, zabezpieczających właściwe relacje z interesariuszami, podwykonawcami, ze środowiskiem projektowym, z innymi projektami, a zwłaszcza z finalnymi beneficjentami. Jest to niezbędne z punktu widzenia aktualizacji i weryfikacji uzasadnienia biznesowego, a także podejmowania zmian w projekcie. Plan komunikacji i tzw. marketing projektowy są równie ważne jak obiektywna merytoryczna zasadność samego projektu i ponoszonych na niego nakładów.

Popełniane błędy, z których tylko część została wyżej wymieniona, wynikają z niedostatku kompetencji w kierowaniu programami i projektami. Presja uwarunkowań systemowych i luka kompetencyjna w zarządzaniu projektami oraz programami są podstawowymi przyczynami kłopotów i klęsk. Dlatego tak potrzebne jest, oparte na zweryfikowanych doświadczeniem w skali wielu krajów metodykach projektowych, dobre zarządzanie projektami, programami, ryzykiem i zmianą. Brak standardów w tym zakresie i niekorzystanie z dobrych doświadczeń innych krajów pociąga za sobą negatywne konsekwencje rozwojowe w skali społeczności lokalnych i całego kraju.

Korzyści z wdrożenia metodyk

Podstawowe korzyści wynikające z posiadania w kadrze kierowniczej i merytorycznej osób przeszkolonych i certyfikowanych w zakresie metodyk zarządzania projektami typu PRINCE2®, PMI, IPMA itd. to m.in.:

  1. lepsze zrozumienie specyfiki przygotowywania i zarządzania projektami i programami;
  2. zwiększenie kontroli harmonogramów w zakresie zadań bieżących i strategicznych;
  3. zwiększenie możliwości efektywnej koordynacji realizacji projektów i programów;
  4. zwiększenie kontroli przestrzegania preliminarzy budżetowych;
  5. zwiększenie możliwości zarządzania korzyściami projektów i programów;
  6. zwiększenie umiejętności w zakresie zarządzania ryzykiem, zwłaszcza realizowanych projektów i programów;
  7. uzyskanie przez kierownictwo instytucji centralnych i JST bądź przedsiębiorstw komunalnych efektywnej i mniej absorbującej bieżącej kontroli realizacji projektów i programów

Wdrożenie tych metodyk, poprzedzone akredytowanymi szkoleniami, umożliwia optymalizację działań na poziomie kształtowania i realizacji portfela przedsięwzięć. Jest to pierwszy strategiczny czynnik sukcesu. Następnym jest optymalizacja działalności na poziomie zarządzania zmianami oraz dobra praktyka wdrażania zmian, które determinują ich wykorzystanie jako drugiego krytycznie ważnego czynnika sukcesu. Trzecim czynnikiem sukcesu na poziomie operacyjnym jest optymalizacja stosowanych systemów, narzędzi i technik.

Dzięki temu możliwe jest też osiągnięcie ważnego warunku sukcesu każdej organizacji, która szkoli się i wdraża nowoczesne metodyki – tzn. osiągnięcie umiejętności zarządzania, w tym zwłaszcza portfelem korzyści związanych z realizowanymi projektami i programami. Wdrożenie dobrych metodyk zarządzania projektami umożliwia transfer najlepszych sprawdzonych procedur działania zagranicznych i polskich przedsiębiorstw i jednostek sektora publicznego oraz finansowego. To konsekwencja tego, że PRINCE2® i inne tej grupy metodyki zarządzania projektami i programami – podobnie jak metodyki grup PMI i IPMA – kumulują doświadczenia tysięcy efektywnie zarządzanych instytucji i przedsiębiorstw pozytywnie zweryfikowane w wielu krajach UE i OECD.

Zarządzanie projektami i programami to w Polsce nadal jedna z krytycznie ważnych luk kulturowych i rozwojowych zmniejszająca skalę osiąganych korzyści. Tymczasem warunkiem sukcesu samorządów w najbliższych latach, zwłaszcza w nowej perspektywie finansowej krajów UE, jest osiągnięcie wyższego stopnia kompetencji we wspomnianych obszarach merytorycznych, oparte m.in. na powszechnym podniesieniu umiejętności projektowych wspartych uzyskiwaniem uznanych w skali UE certyfikatów. Racjonalne jest rozważenie powołania w Polsce instytucji typu Office of Government Commerce działającej w Wielkiej Brytanii przez wiele lat, która dążyła do oparcia funkcjonowania całego sektora publicznego (rządowego i lokalnego) i wszystkich podstawowych projektów podejmowanych w ramach różnych rozwiązań w obszarze partnerstwa publiczno- prywatnego na zintegrowanym systemie metodyk projektowych. W ten sposób konsekwentnie usunięto jeden z podstawowych rodzajów ryzyka projektowego, jakim była swego czasu niekompetencja projektowa, czyli luka kompetencyjna w obszarze project management. Dlatego też brytyjskie rozwiązania w zakresie PPP, jak też brytyjskie metodyki zarządzania projektami stały się de facto standardem w UE i mają już charakter wręcz globalny.

Ryzyko kraju i JST rośnie, a straty będą coraz większe

W sytuacji pogarszających się zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań makroekonomicznych jedynym celem zmian nie może być walka o inny podział środków między centrum a JST. Muszą one sięgnąć po wewnętrzne rezerwy i je uruchomić. Ten sam zasób kadrowy JST uzbrojony w nową wiedzę, w nowe metodyki i procedury jest w stanie zrobić więcej i lepiej dla społeczności lokalnej. Konieczność zmian w metodach zarządzania sektorem rządowym i samorządowym wynika bowiem z rosnącego nacisku całego społeczeństwa, w tym społeczności lokalnych, oczekujących od sektora publicznego większej sprawności, wyższej efektywności, obniżania kosztów, niezwiększania, a wręcz redukcji zatrudnienia itd. Społeczności lokalne oczekują też lepszej realizacji projektów podejmowanych przez cały sektor publiczny, w tym przez samorządy. Już nie wystarcza hasło robimy to za pieniądze unijne. Dzisiaj społeczności lokalne oczekują szybkich korzyści, szybkiej reakcji na zmiany, na różne rodzaje ryzyka i wyzwań, jakie pojawiają się wokół nich. Coraz częściej traktują pracowników JST jako menedżerów i oczekują od nich porównywalnych umiejętności zarządzania i kompetencji do menedżerów w dobrych przedsiębiorstwach sektora prywatnego. Tym bardziej że coraz więcej z obywateli polskich miało możliwość poznania wielu sprawnie działających wspólnot lokalnych w Wielkiej Brytanii, Irlandii, Holandii, Niemczech, Austrii, Szwajcarii czy w krajach skandynawskich. Dzięki temu zmienił się układ odniesienia i inaczej są kwantyfikowane kryteria oceny tego, co się dziej w kraju i w społecznościach lokalnych.

Od lat te same strategiczne determinanty rozwojowe i zagrożenia. Dlaczego ich nie eliminujemy?

W kontekście bieżących uwarunkowań i zagrożeń pojawia się pytanie, czy cały sektor publiczny, w tym JST, powinien zareagować na te wyzwania? Tak, ale wymaga to zasadniczych zmian w sposobach podejmowania programów i projektów oraz kierowania nimi przez podmioty sektora rządowego i samorządowego30. Niezbędne jest uświadomienie sobie skali wyzwań w zarządzaniu i znalezienie wspólnego języka, wspólnych metod podejścia do podejmowanych i finansowanych projektów. Sektor publiczny, w tym JST, ma w Polsce bardzo silne zaplecze kompetencyjne w postaci grupy organizacji szkoleniowych ATO i doradczych ACO, od lat szkolących i doradzających w zakresie metodyk zarządzania projektami z grupy PRINCE2®, PMI oraz IPMA, które są standardem w krajach z silnymi gospodarkami i rozwiniętymi społeczeństwami obywatelskimi w UE. Nie jesteśmy pierwszym społeczeństwem w Europie, które musiało podjąć takie wyzwania, czyli możemy korzystać z doświadczeń innych krajów i mamy spore szanse, aby sobie z tym poradzić. Ponadto już ponad 40 tys. specjalistów ma odpowiednie certyfikaty, z tym że głównie w sektorze przedsiębiorstw. Jednakże i w niektórych JST i podmiotach subsektora rządowego mamy już odpowiednio wykształcone kadry i potrzeba jedynie sprzyjających warunków systemowych i determinacji, aby osiągnąć nowy wyższy poziom kompetencji31. Są też pierwsze dobre przykłady i dobre praktyki w niektórych samorządach. W tym zakresie projekty JST są zwykle lepiej zarządzane niż te prowadzone przez administrację rządową.

Poza Polską żaden z krajów tzw. nowych członków UE nie ma tak relatywnie silnego potencjału szkoleniowego i doradczego w zakresie project management. Stwarza to ogromną szansę dla sektora publicznego, bo obszary kompetencji są dostępne dzięki szkoleniom i wdrożeniu wspomnianych metodyk. Umożliwia też podjęcie wyzwań jakościowych i efektywnościowych w zakresie zarządzania w instytucjach sektora rządowego, w JST, w przedsiębiorstwach komunalnych itd. Ponadto przyjęcie tego typu rozwiązań w sektorze publicznym przyspieszy jeszcze bardziej ich absorpcję w sektorze prywatnym. Dzięki temu jest szansa, że Polska osiągnie efekty synergiczne, które ułatwią zasadnicze zmiany gwarantujące podniesienie efektywności sektora publicznego, niezbędnych wspólnych przedsięwzięć w ramach PPP, jak również samego sektora prywatnego.

Bez włączenia sektora prywatnego w realizację wielu zadań JST nie udźwigną wyzwań w najbliższej przyszłości Współpraca daje szansę na lepsze wykorzystanie potencjału ekonomicznego i społecznego i umożliwia wyrwanie się Polski ze ścieżki zbyt niskiego wzrostu gospodarczego, co nam grozi w najbliższych latach. Bez nowych kompetencji w zakresie zarządzania trudne, a być może niemożliwe, będzie efektywne przygotowanie JST do rozwiązań w zakresie PPP czy sekurytyzacji. To, że w jednych krajach rozwiązania takie są szybko i efektywnie wdrażane, wynika nie tylko z tego, że są tam lepsze rozwiązania prawne. Głównym powodem sukcesów jest dobre metodologiczne przygotowanie podmiotów subsektora rządowego i JST oraz ich partnerów prywatnych i finansowych do opracowywania, finansowania i zarządzania projektami, a to dzięki najlepszym praktykom, czyli nowoczesnym metodykom. Dotychczasowy sukces Polski w wymiarze krajowym i lokalnych społeczności można kontynuować, ale potrzeba radykalnych zmian systemowych i kompetencyjnych oraz determinacji w ich konsekwentnym wprowadzaniu.


Przypisy

  1. Zmiany w samorządach potrzebne od zaraz, PAP, 21.10.2014, relacja z konferencji nt. Jak poprawić funkcjonowanie samorządu? [w]: http:// www.portalsamorzadowy.pl/komunikacja-spoleczna/,64117.html
  2. Tekst jest kontynuacją rozważań autora zawartych m.in. w: artykule pt. Makroekonomiczne konsekwencje zaostrzenia regulacji finansowych wobec JST [w:] “EDS Europejski Doradca Samorządowy” 2012 nr 3 str. 10-13; Sprawne zarządzanie projektami warunkiem poprawy efektywności JST [w:] Samorządowa gmina w nowoczesnym państwie, pr. zb. red. G. Maśloch, SGH, Warszawa 2013, s. 201-219; Egzogeniczne i endogeniczne czynniki sukcesów i porażek projektów JST [w:] “EDS Europejski Doradca Samorządowy” 2013 nr 1 s. 6-21.
  3. D. Samoń, Zadłużenie i wydatki samorządów w Polsce na tle UE, Analiza FOR 2011 nr 8.
  4. http//:www.mf.gov.pldocuments7666551170490zsfp_2013_06.pdf; http:// www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/5806353/zsfp_2013_12. pdf; http://www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/1170490/ zsfp_2014_06.pdf
  5. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_za- _2013_r_www.pdf.
  6. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_za- _2013_r_www.pdf.
  7. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf.
  8. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
  9. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2012/pdf/sprawozdanie_ za_2012_jubileuszowe.pdf
  10. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
  11. Z.R. Wierzbicki, Wpływ regulacji systemowych i luki kompetencyjnej w zarządzaniu projektami na sytuację JST i gospodarkę [w:] Stabilność systemu finansowego, pr. zb. red. A. Alińska i B. Pietrzak, Wyd. CeDeWu Warszawa 2012, s.451-452.
  12. Dane z raportu Migracje zarobkowe Polaków przygotowanego przez Work Service w 2014 r. zamieszczone na http://praca.interia.pl/praca-za- -granica/news-mlodzi-chca-emigrowac-za-praca,nId,1550669#iwa_item= 2&iwa_img=0&iwa_hash=28945&iwa_block=business_news
  13. http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/regulski-wladzecentralne- zbyt-mocno-ingeruja-w-dzialanie-jst,64500_3.html.
  14. Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego w latach 2010- 2011i za 3 kwartały 2012 r., Ministerstwo Finansów, grudzień 2012, http:// www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/2407253/Syt_Fin_JST_2010- -3kw2012.pdf [15.03.2013].
  15. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
  16. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
  17. http://www.forbes.pl/artykuly/sekcje/Wydarzenia/nizsze-inwestycje-samorzadow- oslabia-wzrost-pkb,16077,1.
  18. S. Owsiak, Stabilność systemu zasilania finansowego a nowatorskie zarządzanie podmiotami publicznymi w warunkach kryzysu [w:] Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, pr. zb. red. St. Owsiak, PWE Warszawa 2011, s. 37.
  19. Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST, druk sejmowy nr 848 z 21.06.2012, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?d ocumentId=69E6BFA6648999CBC1257AAF003BC361 (12.11.2012).
  20. Bartosz Dyląg, Oto triki finansowe stosowane przez samorządy. Na granicy prawa, http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/oto-trikifinansowe- stosowane-przez-samorzady-na-granicy-prawa,63746.html.
  21. J. Osiński, Administracja publiczna a gospodarka regionalna i lokalna [w:] Gospodarka regionalna i lokalna, pr. zb. pod red. Z. Strzeleckiego, PWN Warszawa 2008, s. 37.
  22. K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE Warszawa 2013, s. 163-165.
  23. Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST, druk sejmowy nr 848 z 21.06.2012, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?do cumentId=69E6BFA6648999CBC1257AAF003BC361 (12.11.2012).
  24. http://www.dziennikpolski24.pl/pl/aktualnosci/malopolska/1282724- zabojczo-wysokie-koszty-najnizszej-ceny.html,0:pag:2,0:pag:3#nav0.
  25. K. Ćwieląg, Kontrola gospodarki finansowej samorządu terytorialnego [w:] Rozwój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, red. J. Kaja i K. Piech, Wyd. SGH Warszawa 2005, s.131-144.
  26. M. Pielach, Polska sama komplikuje wydawanie unijnych pieniędzy, http://www.obserwatorfinansowy.pl/forma/rotator/polska-samakomplikuje- wydawanie-unijnych-pieniedzy/.
  27. Harmonogram prac nad budżetem zadaniowym na lata 2008-2015, Ministerstwo Finansów, 2008 r.
  28. Z.R. Wierzbicki, Wpływ regulacji systemowych…, op. cit. s. 453-454.
  29. Opinie formułowane w październiku 2014 r. podczas konferencji nt. jak poprawić funkcjonowanie samorządu, w ramach Programu II Obywatelskiego Kongresu Samorządowego, http://www.portalsamorzadowy.pl/ komunikacja-spoleczna/,64117.html.
  30. Por. Z.R. Wierzbicki, Nowe wyzwania projektowe dla JST, “EDS Europejski Doradca Samorządowy”, 2010 nr 4, s. 16-17.
  31. P. Kotelnicki, T. Wojewódzki, Zarządzanie zmianą, “EDS Europejski Doradca Samorządowy”, 2010 nr 3, s. 72-77.

 

Udostępnij artykuł: