Raport Specjalny. Finansowanie Samorządów: Sytuacja finansowa samorządów

BANK 2018/12

Na mijający właśnie rok zaplanowano kolejny dynamiczny wzrost wydatków majątkowych samorządów. Z jednej strony związane jest to z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych, z drugiej natomiast może być efektem tegorocznych wyborów samorządowych. Choć na koniec września 2018 r. faktycznie zrealizowano jedynie 26 spośród 74 mld zł zaplanowanych wydatków majątkowych, to jednak należy się spodziewać przyspieszenia tempa realizacji inwestycji w ostatnim kwartale.

Na mijający właśnie rok zaplanowano kolejny dynamiczny wzrost wydatków majątkowych samorządów. Z jednej strony związane jest to z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych, z drugiej natomiast może być efektem tegorocznych wyborów samorządowych. Choć na koniec września 2018 r. faktycznie zrealizowano jedynie 26 spośród 74 mld zł zaplanowanych wydatków majątkowych, to jednak należy się spodziewać przyspieszenia tempa realizacji inwestycji w ostatnim kwartale.

W związku z dużą liczbą prywatnych projektów realizowanych przez firmy budowlane, wykonanie wielu planowanych w roku 2017 inwestycji samorządowych zostało przesunięte na rok bieżący. Wynika to z przeciągających się postępowań przetargowych. Niewątpliwie jest to dodatkowy czynnik wywierający presję na bilans tegorocznych dochodów i wydatków majątkowych. Jeszcze wyraźniej niż przed rokiem widać spadek wydatków majątkowych i nowego zadłużenia w planowanych latach 2019 i 2020 (w stosunku do roku 2018). W dużej mierze jest to efekt wymogów formalnych, związanych z tworzeniem dokumentów planistycznych w jednostkach samorządu terytorialnego. Dodatkowym czynnikiem, niewątpliwie mającym wpływ na ten stan rzeczy, były październikowe wybory samorządowe. Wywierały one presję na władze jednostek samorządu terytorialnego (JST), by w roku wyborczym realizowały jedynie te wieloletnie przedsięwzięcia, które obiektywnie można uznać za niezbędne. Celem takiego działania jest umożliwienie ewentualnym następcom planowania dalszych inwestycji zgodnie z ustalonymi przez nich priorytetami. Równocześnie zwiększyło to nacisk władz samorządowych na realizację jak największego pakietu inwestycji przed końcem roku 2018.

Problemy i wyzwania stojące przed JST – perspektywa finansowa

Subwencja oświatowa, otrzymywana przez samorządy, pozwoli w 2018 r. na pokrycie przeciętnie 59,70% wydatków realizowanych przez JST na oświatę. W stosunku do roku 2017 wartość ta jest niższa aż o 5,58 pkt. proc. Warto przy tym podkreślić, że część z poniesionych i planowanych kosztów wynikać może ze strukturalnych zmian wprowadzanych w systemie szkolnictwa (likwidacja gimnazjów i wydłużanie okresu nauki w szkołach podstawowych). Rosnąca dysproporcja wskazuje, że ciężar tych zmian został w dużym stopniu przeniesiony na gminy. Zapewnienie finansowania systemu oświaty stanowi więc znaczące wyzwanie, szczególnie biorąc pod uwagę, że dział budżetowy „801 – Oświata” jest najważniejszą kategorią wydatków dla większości samorządów.

Wyzwaniem dla części JST może być konieczność regulowania zobowiązań zaciąganych w bieżącym roku, związanych w większości z realizacją ambitnych inwestycji majątkowych. Od 2013 r. można zaobserwować poprawiające się warunki spłaty zobowiązań przez jednostki wszystkich szczebli. W 2013 r. przeciętny okres spłaty zobowiązań, przy założeniu, że samorządy przeznaczą na ten cel całą nadwyżkę operacyjną wynosił 4,8 roku. W 2017 r. wartość tego wskaźnika spadła do rekordowo niskiego poziomu – 3,25 roku. W związku z przyśpieszeniem realizacji wydatków współfinansowanych ze środków pochodzących z UE, na rok 2018 zaplanowano istotny wzrost długu. Wartość omawianego wskaźnika rośnie z tego powodu do rekordowego poziomu – 6,85 roku.

Z punktu widzenia rozwoju kraju, mniejsze gminy (miejskie, wiejskie oraz miejsko-wiejskie) są co najmniej równie istotnym elementem sektora finansów publicznych, jak duże aglomeracje miejskie. Warto mieć także na uwadze, że gmina jest podstawową jednostką samorządową, a realizowane przez nią zadania zaspokajają najbardziej podstawowe potrzeby mieszkańców.

Rola JST na tle sektora finansów publicznych Polski

Zgodnie z danymi publikowanymi przez Eurostat, sektor samorządowy odpowiada w Polsce średnio za 25,95% dochodów i 24,64% wydatków sektora finansów publicznych (general government), obliczonych w zgodzie ze standardami ESA 2010. Co istotne, JST realizują zdecydowaną większość wydatków majątkowych sektora. Porównanie wydatków majątkowych realizowanych przez samorządy do wydatków majątkowych realizowanych przez budżet centralny przedstawione zostało na wykresie 1.

1. Wydatki majątkowe budżetu państwa i budżetów JST w latach 2013–2018 (w mln zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Jeśli rozdzielimy sektor JST na typy samorządów, zaobserwować można, że znaczącą większość tych wydatków realizują jednostki najniższego szczebla, czyli gminy (a także miasta na prawach powiatu, będące szczególnym typem gmin). Prawidłowość ta ukazana została na wykresie 2.

2. Udział w wydatkach majątkowych ogółem poszczególnych kategorii JST w latach 2013–2020 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Uwagi merytoryczne

 Raport zawiera dane z wykonania budżetu pochodzące z obowiązkowych sprawozdań za lata 2013‑2017. Planowane dla roku 2018 pochodzą ze sprawozdań za III kw. 2018 r. Dane dotyczące lat 2019‑2020 mają swoje źródło w „Wieloletnich Prognozach Finansowych” (WPF), datowanych na 20 listopada 2018 r. Pliki ze zbiorczymi danymi finansowymi dostępne są na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Aby odróżnić przepływy planowane (lata 2018–2020) od faktycznie zrealizowanych, lata 2018–2020 oznaczone zostały literą „p”. Przyjmowane zakresy czasowe:

  1. Lata 2013–2017 – podstawowy zakres czasowy, zawierający pięć ostatnich wykonań budżetu JST.
  2. Lata 2006–2018 – zakres czasowy zawierający 12 ostatnich wykonań budżetu JST (ukazujący długookresowe trendy) oraz plan na rok 2018.
  3. Lata 2013–2018 – zakres czasowy pokazujący pięć ostatnich wykonań budżetu JST oraz rok bieżący, zawierający plan dochodów i wydatków tworzony zgodnie z zasadą ostrożnego planowania.
  4. Lata 2013–2020 – zakres czasowy pokazujący pięć ostatnich wykonań budżetu JST, rok bieżący oraz dwa pierwsze lata obligatoryjnego w sektorze samorządowym dokumentu „Wieloletnia Prognoza Finansowa”. Lata 2019–2020, z uwagi na regulacje prawne, często ukazują bardziej pesymistyczny scenariusz, niż wynikałoby to z prostej analizy trendów dla lat wykonanych.

Oprócz powyżej opisanych zakresów, wykresy opracowane przez NBP, GUS i EUROSTAT pozostawiono w oryginalnej formie.

Rozdzielając te dwa rodzaje jednostek, mniejsze gminy przeznaczają średnio o 6 pkt. proc. więcej środków na inwestycje, niż 66 dużych polskich miast (wielkość średniej różnicy wynika w dużej mierze ze znacznej rozbieżności między wydatkami gmin i miast na prawach powiatu w roku 2017 i 2018). Środki wydatkowane przez mniejsze gminy stanowiły wówczas odpowiednio 46,56% i 48,95% wszystkich wydatków majątkowych, podczas gdy w przypadku miast na prawach powiatu udział ten wynosił jedynie 29,56% i 28,70%. Można tym samym zauważyć, że z punktu widzenia rozwoju kraju, mniejsze gminy (miejskie, wiejskie oraz miejsko-wiejskie) są co najmniej równie istotnym elementem sektora finansów publicznych, jak duże aglomeracje miejskie. Warto mieć także na uwadze, że gmina jest podstawową jednostką samorządową, a realizowane przez nią zadania zaspokajają najbardziej podstawowe potrzeby mieszkańców, takie jak zaopatrzenie w bieżącą wodę czy dostęp do edukacji publicznej lub pomocy społecznej. W dalszych częściach raportu zostały przedstawione dane liczbowe i analizy w podziale na sytuację całego sektora jednostek samorządu lokalnego oraz cztery najważniejsze kategorie JST (gminy z wyłączeniem miast na prawach powiatu, miasta na prawach powiatu, powiaty ziemskie oraz województwa).

Budżet JST

Dochody bieżące

Dochody bieżące jednostek samorządu terytorialnego w analizowanym okresie wzrastały ze 163 mld zł w 2013 r. do 223 mld zł w 2018 r., co implikuje skumulowany roczny wskaźnik wzrostu CAGR na poziomie 6,47%.

Marża operacyjna…

…czyli wskaźnik rachunkowości zarządczej obliczany jako iloraz nadwyżki operacyjnej i dochodów bieżących jednostki. Różnica pomiędzy bieżącymi dochodami a wydatkami znajdowała się w przedziale 5,41–10,35% dochodów bieżących, osiągając średnią dla okresu na poziomie 9,01%. Warto jednak zauważyć, że najniższa wartość dotyczy roku 2018, który wciąż jest jeszcze obciążony wymogiem ostrożnego planowania. Najniższą faktycznie wykonaną wartością jest 8,79% z roku 2013.

Zadłużenie

Zadłużenie ogółem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w latach 2013–2018 wzrosło z poziomu 69,19 mld zł do 82,86 mld zł i stanowić będzie na koniec br. 37,11% ich dochodów bieżących.

Koszt obsługi długu

Wysokość odsetek od kredytów, płaconych przez samorządy, jest odzwierciedleniem ich kondycji finansowej, opisywanej np. przez ustalaną przez agencje ratingowe (o statusie ECAI) ocenę ratingową. Zależność kosztu długu i oceny kondycji finansowej obrazuje wykres 3. Dokonując analizy kosztu obsługi zadłużenia, dostrzec można, że samorządy mające gorszą kategorię kredytową płacą zwykle wyraźnie wyższe odsetki niż samorządy, które otrzymały lepszą notę. Warte uwagi są jednak pewne odchylenia od tej reguły. Uważamy, że jest to spowodowane dużą wagą subiektywnej oceny pracowników banków podczas ustalania wysokości odsetek. Najniższym kosztem długu charakteryzowały się jednostki leżące na terenie województw łódzkiego (3,21%) oraz śląskiego (3,41%). Najwyższym z kolei samorządy lubuskie (3,97%) oraz warmińsko -mazurskie (3,90%). Analizując powyższą mapę, można zauważyć prawidłowość, według której niższy koszt długu posiadają przeciętnie jednostki znajdujące się w centralnej i południowej Polsce.

 Dane finansowe ogółem w mln zł (wszystkie JST)

Wykres 5 w sposób zagregowany ilustruje sytuację finansową polskich jednostek samorządu terytorialnego. Wpływy do budżetu są na nim ukazane w formie skumulowanego wykresu warstwowego, natomiast wydatki i rozchody są przedstawione w postaci wykresu słupkowego. Budżet samorządowy ...

Artykuł jest płatny. Aby uzyskać dostęp można:

  • zalogować się na swoje konto, jeśli wcześniej dokonano zakupu (w tym prenumeraty),
  • wykupić dostęp do pojedynczego artykułu: SMS, cena 5 zł netto (6,15 zł brutto) - kup artykuł
  • wykupić dostęp do całego wydania pisma, w którym jest ten artykuł: SMS, cena 19 zł netto (23,37 zł brutto) - kup całe wydanie,
  • zaprenumerować pismo, aby uzyskać dostęp do wydań bieżących i wszystkich archiwalnych: wejdź na aleBank.pl/sklep.

Uwaga:

  • zalogowanym użytkownikom, podczas wpisywania kodu, zakup zostanie przypisany i zapamiętany do wykorzystania w przyszłości,
  • wpisanie kodu bez zalogowania spowoduje przyznanie uprawnień dostępu do artykułu/wydania na 24 godziny (lub krócej w przypadku wyczyszczenia plików Cookies).

Komunikat dla uczestników Programu Wiedza online:

  • bezpłatny dostęp do artykułu wymaga zalogowania się na konto typu BANKOWIEC, STUDENT lub NAUCZYCIEL AKADEMICKI

Udostępnij artykuł: