Rolnictwo: Pomoc państwa dla rolników – wyciągnięcie dłoni czy fikcja? (1)

NBS 2018/04

Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Rolnej 16 lutego br. opublikowało projekt ustawy o restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne. Zaproponowano w nim różne formy pomocy rolnikom.

Elżbieta Cieśla, Stefan Cieśla

W uzasadnieniu czytamy: „Ze względu na liczne wystąpienia producentów rolnych, związków i organizacji rolniczych o pomoc w rozwiązaniu problemów z zadłużeniem gospodarstw rolnych uniemożliwiającym dalsze prowadzenie produkcji rolnej w projekcie ustawy zaproponowano producentom rolnym, którzy prowadzą działalność rolniczą przez okres co najmniej trzech lat przed dniem utraty zdolności do obsługi zadłużenia cztery formy pomocy, która ma na celu restrukturyzację zadłużenia”.

W dalszej części uzasadnienia ministerstwo pisze, iż z danych pozyskanych od banków współpracujących z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, iż aktualnie problemy ze spłatą kredytów bankowych ma 1690 producentów rolnych, którzy są zadłużeni na kwotę 158,64 mln zł. Z danych tych wynika więc, iż średnio producenci rolni mający problemy ze spłatą zobowiązań w bankach są zadłużeni na kwotę 93 tys. zł. Jak wynika z ogólnodostępnych informacji, np. Krajowego Rejestru Długów, powyższe dane wprowadzają odbiorców w błąd. Problem zadłużenia w polskim rolnictwie jest bowiem znacznie szerszy, niż na to wskazują projektodawcy.

Zadłużenie rośnie

Przyjrzyjmy się więc danym rzeczywistym, podanym przez GUS i KRD. Według GUS w 2016 r. w Polsce było zarejestrowanych 1 406 500 gospodarstw rolnych, z czego prawie 470 000 to gospodarstwa poniżej trzech ha, ok. 550 000 to gospodarstwa o powierzchni 3–10 ha, niespełna 204 000 ma powierzchnię 10–20 ha, a zaledwie 133 000 gospodarstw przekracza powierzchnię 50 ha. Wynika z tego, iż wciąż, pomimo pozytywnych tendencji w skupianiu ziemi, mamy do czynienia z ogromnym rozdrobnieniem w rolnictwie, ponieważ zaledwie 10% gospodarstw przekracza powierzchnię 50 ha.

Z raportu „Zadłużenie mieszkańców wsi”, opublikowanego w sierpniu 2017 r. przez Krajowy Rejestr Długów, wynika, że rośnie ono bardzo szybko. W 2015 r. wynosiło ono 2,49 mld zł, a w roku 2016 – 6,14 mld zł. Co istotne, wartość tego zadłużenia rośnie nieproporcjonalnie do wzrostu liczby dłużników, których jest więcej zaledwie o ok. 15%. 544 mln zł z ogólnej kwoty zadłużenia to niespłacane zobowiązania ponad 9,5 tys. przedsiębiorstw rolnych, leśnych i rybackich, przy czym większość długów (456,6 mln zł) to nieuregulowane zobowiązania rolników. Przytoczone dane – zebrane i opublikowane przez oficjalne, uprawnione do przeprowadzania badań instytucje – są inne, niż informacje przedstawione w uzasadnieniu ministerstwa. Czy świadczy to o niekompetencji urzędników, czy też jest to element świadomej polityki przedwyborczej PiS?

Gwoli prawdy należy wspomnieć, iż nie wszystkie zobowiązania rolników mogą być znane KRD lub GUS. Rolnicy często posiłkują się długoterminowym (nawet 12-miesięcznym) kredytem kupieckim – przy zakupie takich środków produkcji, jak nawozy, środki ochrony roślin, pasze etc. – z zamiarem spłacenia zobowiązań po zbiorze plonów. Jest zatem możliwe, że część wierzycieli, zwłaszcza mniejszych, może nie zamieszczać danych o swoich dłużnikach w KRD. Po sprzedaniu plonów rolnicy zwykle opłacają zaległe faktury, jednak często brakuje im wówczas gotówki na następne zasiewy, zdarza się także, że przeinwestowują gospodarstwo, kupując dodatkową ziemię lub inne środki trwałe i popadają w spiralę zadłużenia. Nieobsługiwanie zadłużenia wynika też z przyczyn niezależnych od rolnika, w tym z utraty całości lub znaczącej części plonów w wyniku jakiejś klęski żywiołowej, jak susza, powódź, huragan czy wiosenne przymrozki.

Elżbieta Cieśla
Ekspert ds. legislacji i organizacji. Od 2010 r. wspólnik w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., prowadzi w niej pion regulacyjny.
Stefan Cieśla
Radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

Pesymistyczne nastroje

Według Instytutu Rozwoju Gospodarczego SGH w III kw. 2017 r. koniunktura w polskim rolnictwie uległa poprawie, zaś dobra passa trwa nieprzerwanie od półtora roku. Wiele jednak (w tym wzrost niespłaconych zobowiązań) wskazuje na to, że sytuacja finansowa rolników nie poprawia się, a oni sami nie patrzą optymistycznie w przyszłość. Jak wynika z opracowania sygnalnego GUS „Koniunktura w gospodarstwach rolnych w I półroczu 2017 r.”, prawie połowa rolników oceniała jako niekorzystną zarówno sytuację ogólną gospodarstw rolnych, jak i opłacalność produkcji rolniczej. Również pesymistycznie oceniali prognozy na następne półrocze, przy czym negatywna ocena w najwyższym stopniu (w przypadku niemal 60% rolników) dotyczyła popytu na produkty rolne i zmniejszenia wielkości sprzedaży, zwłaszcza w przypadku produkcji roślinnej.

Niestety nie ma dostępnych danych GUS, które pozwoliłyby w sposób obiektywny ocenić, od czego uzależniona jest pozytywna bądź negatywna ocena sytuacji przez rolników, w tym np. w jaki sposób wpływa na nią wielkość gospodarstwa, jego wyposażenie etc. Można jednak przypuszczać, iż do pesymistów zaliczają się przede wszystkim rolnicy obciążeni długiem, którzy z powodu zaciągniętych zobowiązań nie mają już możliwości dalszego prowadzenia produkcji rolnej, nieposiadający oszczędności i pozbawieni możliwości uzyskania jakiegokolwiek kredytu, nawet kupieckiego.

Oddłużenie gospodarstw rolnych jest więc niewątpliwie pilnym do rozwiązania zagadnieniem. Dotyczy ono zresztą nie tylko rolnictwa polskiego. Boryka się z tym większość państw Unii Europejskiej, czego wyrazem jest wydanie przez Komisję Europejską już w 1994 r. wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw w trudnej sytuacji. W 1997 r. dodała ona szczególne zasady dotyczące rolnictwa, zaś w 2014 r. wydała nowy, unowocześniony komunikat określający unijną politykę w dziedzinie pomocy państwa – „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację niefinansowych przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji”. KE uznaje za zasadne wspieranie przez państwa członkowskie gospodarstw rolnych w trudnej sytuacji. Państwa członkowskie mogą, zgodnie z pkt. 96 wytycznych, udzielić rolnikowi pomocy indywidualnej na ratowanie lub restrukturyzację gospodarstwa, przy czym bez notyfikacji pomocy zwrotnej w wysokości do 60 tys. euro na zalecany okres 18 miesięcy. Najważniejszym warunkiem postawionym przez Komisję jest: „osiągnięcie wskutek pomocy trwałego, inteligentnego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego na konkurencyjnym rynku wewnętrznym”.

Projekt sprzeczny z wytycznymi KE

Trzeba jednoznacznie podkreślić, iż omawiany projekt jest sprzeczny z tymi wytycznymi, ponieważ rozwiązania zaproponowane w ustawie nie pozwolą na trwałe pobudzenie wzrostu gospodarczego, a jedynie na zmianę sposobu zadłużenia gospodarstw poprzez skumulowanie ich długów w jeden nowy, wyższy kredyt, którego wzięcie poprawi wprawdzie płynność finansową gospodarstwa, ale będzie połączone z wielkim zagrożeniem utraty wszystkiego przez rolnika w przypadku jakichkolwiek problemów z obsługą nowego zobowiązania.

Złożone przez ministerstwo propozycje dotyczą, w myśl art. 1 projektu, wszystkich producentów rolnych, którzy mają problemy ze spłatą zadłużenia pieniężnego i w rozumieniu ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 2344, 2491, z 2018 r. poz. 398.) oraz w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1508, z 2018 r. poz. 149, 398.) są „upadłymi” lub „zagrożonymi upadłością” bez względu na formę prawną czy też wolumen produkcji.

Już ten zapis powoduje duże problemy interpretacyjne. Zgodnie z art. 10 i 11 powołanej ustawy o upadłości „upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny”, czyli utracił zdolność do realizacji wymagalnych zobowiązań, przy czym „domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące”. Z kolei przesłanką „bycia zagrożonym niewypłacalnością” w rozumieniu ustawy o restrukturyzacji jest – zgodnie z art. 6 ust. 3 – sytuacja ekonomiczna dłużnika, która wskazuje, że w niedługim czasie może stać się niewypłacalny.

W obu przywołanych ustawach stan bycia upadłym lub bycia zagrożonym niewypłacalnością ostatecznie ustala sąd. Oznacza to, że subiektywna ocena dłużnika nie musi być wiążąca w ustaleniu, czy w rozumieniu ustaw, do których odsyła projekt, dłużnik kwalifikuje się do uzyskania ustawowej pomocy. Projekt nie określa, do kogo należy ocena stanu niewypłacalności. Oznacza to, że organy rozpatrujące wnioski będą miały dużą dowolność w ocenie, czy dłużnik jest uprawniony do skorzystania z rozwiązań ustawy. Ponadto, wyłączając z programu pomocy gospodarstwa, które już są w stanie upadłości lub likwidacji, wyłącza się tym samym tysiące tych, które potrzebują pomocy ze strony państwa. Znalazły się one w trudnej sytuacji z różnych przyczyn: losowych, jak choćby katastrof klimatycznych, braku ochrony przez państwo w obliczu embarga nałożonego na państwa UE przez Rosję etc. W przypadku uchwalenia ustawy w aktualnej wersji nadal nie mogą one liczyć na pomoc, co jest niezgodne z ideą i postanowieniami Konstytucji RP, zobowiązującej do równego traktowania wszystkich podmiotów gospodarczych oraz do zachowywania zasad solidarności i sprawiedliwości społecznej. Art. 2 projektu jest całkowicie sprzeczny z tymi zasadami.

 Cztery rodzaje pomocy

Przyznawana pomoc, określona w art. 3 projektu ustawy, może być czworakiego rodzaju. Może być to pożyczka restrukturyzacyjna, częściowe pokrycie oprocentowania kredytu restrukturyzacyjnego, udzielenie gwarancji dla kredytu restrukturyzacyjnego, lub też „przejęcie przez [KOWR – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa – przyp. red.] długu powstałego w związku z prowadzeniem działalności rolniczej przez podmiot prowadzący gospodarstwo rolne”.

O ile pierwsze trzy formy pomocy publicznej są dość czytelne, o tyle ostatnia zawiera de facto informację fałszywą. Z art. 8 ust. 4 wynika bowiem, iż tzw. „przejęcie długu powstałego w związku z prowadzeniem działalności” wiąże się z oddaniem całego gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa. Nie jest to zapisane wprost, ale wynika jasno z treści normy zawartej we wspomnianym artykule: „Po uzyskaniu zgody wierzycieli na przejęcie długu podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej określonej w umowie zobowiązującej do przeniesienia własności tej nieruchomości, następuje w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy [przejęcia długu]”. Zrestrukturyzowanemu dłużnikowi pozostaje jedynie prawo dzierżawy swojej dawnej nieruchomości oraz prawo do jej wykupienia po minimum pięciu latach. Należy podkreślić, iż projekt ustala wyjątkowo niekorzystne warunki dzierżawy. Czynsz dzierżawny ma stanowić sumę wartości nieruchomości podzieloną na ilość lat, na jaką zawarto umowę i oprocentowania niespłaconej części tej wartości. Wysokość oprocentowania będzie zgodna z zapisami art. 359 Kodeksu cywilnego.

Jednym słowem, projektodawca zakłada, iż rolnik chcący zachować swoją ziemię, będzie zmuszony zapłacić za swoją dawną własność dwa razy: najpierw w postaci czynszu dzierżawnego wraz z odsetkami, a następnie po upływie okresu dzierżawy, jeżeli będzie chciał ją wykupić od Skarbu Państwa. Dodatkowo w art. 9 ust. 10, projekt przewiduje możliwość rozwiązania umowy dzierżawy przed upływem okresu, na jaki została zawarta, lecz niezależnie od tego, kto rozwiąże umowę wpłacony przez rolnika czynsz nie będzie podlegał zwrotowi. W art. 9 ust. 11 projekt przyznaje KOWR prawo do wypowiedzenia umowy dzierżawy w celu przekazania nieruchomości na cele publiczne, przy czym w przypadku zabrania jedynie jej części czynsz ulega zmniejszeniu, lecz za zabraną część zwrot wpłaconych rat nie będzie przysługiwał. W skrajnych przypadkach w ten sposób KOWR będzie mógł całkowicie lub częściowo, w świetle prawa „pomocowego”, pozbawić rolnika ziemi pod koniec okresu dzierżawy. Jak już wspomnieliśmy, jeśli nieruchomość nie zostanie rolnikowi odebrana, wówczas będzie mógł – po zakończeniu umowy dzierżawy, czyli po zapłaceniu za ziemię pełnej kwoty wraz z odsetkami – odkupić ją od Skarbu Państwa, tym razem bez odsetek.

Pożyczka z ARiMR

Najdalej idącą formą pomocy jest pożyczka udzielana przez ARiMR. Można jej udzielić na okres do 10 lat w wysokości nieprzekraczającej kwoty zadłużenia podmiotu objętego restrukturyzacją, przy czym nie będzie mogła być wyższa od wartości zabezpieczenia spłaty pożyczki i nie może przekroczyć 5 mln zł. Udzielenie pożyczki będzie następowało w drodze umowy zawieranej pomiędzy uprawnionym podmiotem a właściwym kierownikiem biura powiatowego ARiMR.

Wyraźnym mankamentem propozycji jest określenie jedynie dolnej granicy oprocentowania pożyczki z pozostawieniem górnej uznaniu kierownika biura powiatowego agencji. Oprocentowanie pożyczki ma być zmienne i ma wynosić rocznie nie mniej niż stopa referencyjna określona w komunikacie KE w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych powiększona o 4 punkty procentowe. Zgodnie z przedmiotowym komunikatem Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych wysokość stopy referencyjnej, ustalanej dla potrzeb wyliczania pomocy publicznej, będzie sumą stopy bazowej wynoszącej 6,42% i marży właściwej dla przedsiębiorcy kształtującej się od 60 (0,6 pkt. proc.) do 1000 (10 pkt. proc.) punktów bazowych – zatem wartość 400 punktów bazowych (4 pkt. proc.) jest i tak stosunkowo wysoka. Ustawa powinna wprowadzić ustawowe widełki określające dolną i górną granicę oprocentowania zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż bazowe, najniższe oprocentowanie pożyczki samo w sobie jest bardzo wysokie, a dodatkowe pozostawienie ostatecznej wysokości oprocentowania uznaniu urzędnika zaprzecza pomocowemu charakterowi pożyczki.

W umowie pożyczki należy określić m.in: oznaczenie jej przedmiotu oraz stron, oprocentowanie, sposób zabezpieczenia spłaty, terminy spłaty rat wraz z odsetkami, warunki i termin zwrotu pożyczki, w tym – co kuriozalne z przyczyn oczywistych – postępowanie w przypadku braku albo zaprzestania realizacji planu restrukturyzacji lub zaprzestania spłat rat pożyczki wraz z oprocentowaniem oraz warunki rozwiązania umowy pożyczki jak też okres wypowiedzenia tej umowy. (cdn)