Rusza najważniejsza aukcja na częstotliwości pod internet LTE

Komentarze ekspertów

Urząd Komunikacji Elektronicznej kolejny raz ogłasza aukcję na częstotliwości w pasmach 800 i 2600 MHz, umożliwiające rozwój szybkiego Internetu LTE. 9 października urząd opublikował stanowiska konsultacyjne uczestników rynku, stowarzyszenia branżowe oraz polityków, a dzień później oficjalnie ogłosił aukcję. Nastąpiło to po przeprowadzeniu dwukrotnych konsultacji społecznych - pierwszych w sierpniu ubiegłego roku, drugich w lutym br. Za każdym razem jednak coś stawało na drodze - w pierwszych konsultacjach błąd urzędnika, w drugich zdecydowane wątpliwości telekomów, co do przejrzystości zapisów dokumentacji aukcyjnej. Obecnie, jak twierdzi UKE, żadnych problemów już nie ma, niemniej samo ogłoszenie aukcji było dla części branży sporym zaskoczeniem.

Do wylicytowania w aukcji jest 5 rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz, szczególnie ważne pod względem zapewnienia usług dostępu do szybkiego Internetu, oraz 14 rezerwacji w paśmie 2600 MHz. Oferty wstępne składa się w formie określonej w dokumentacji aukcyjnej w terminie do 24 listopada 2014 r. Każdy uczestnik aukcji może złożyć tylko jedną ofertę wstępną.

Zagadnienie współdzielenia sieci już od dawna stanowi główną kość niezgody pomiędzy telekomami. Za stworzeniem jednej sieci LTE optowały Polkomtel i P4 (operator sieci Play), przeciwne były zaś Orange i T-Mobile (współdzielące swoje częstotliwości w ramach spółki NetWorks!). Warunki obecnej aukcji nie narzucają operatorom współpracy, mają jednak do niej zachęcać. W razie porozumienia dwóch operatorów ich maksymalna rezerwacja ograniczona zostanie do 15 MHz, czyli o 5 MHz mniej, niż wynikałoby z ich połączonych rezerwacji. Powodem jest zapewnienie równych warunków – jeżeli dwóch operatorów stworzyłyby ofertę wykorzystującą 20 MHz pasma, pozostałym uczestnikom rynku pozostałoby do dyspozycji znacznie mniejsze pasmo. Jeżeli jednak doszłoby do porozumienia wszystkich zwycięzców aukcji, to możliwe będzie stworzenie wspólnej oferty z wykorzystaniem całego pasma.

Za rozwiązaniem budowy jednej, nowoczesnej sieci przy pełnej współpracy operatorów, BCC opowiadało się już w kwietniu bieżącego roku, uznając ww. kierunek nie tylko jako najefektywniejsze wykorzystanie tego cennego pasma, ale również jako za rozwiązaniem zapewniającym najwyższej jakości usługi dla konsumentów, w przypadku jego agregacji. Dopuszczenie takiej możliwości już “po” procesie alokacji można rozumieć jako wyrażanie nadziei przez Prezesa UKE że do takiej współpracy dojdzie, zamiast wykorzystania dostępnych mu narzędzi regulacyjnych, aby taką współpracę zagwarantować z korzyścią dla konsumentów.

Przetarg na nową częstotliwość ma ogromne znaczenie dla rynku. Z ogłoszenia kolejnej rundy aukcji zadowolone są Orange i T-Mobile, przeciwnie natomiast dwie inne sieci P4 (Play) oraz Plus. Szczególnie krytyczne stanowisko prezentuje P4, który wskazuje na wiele błędów w procesie przydzielania częstotliwości już od początku, czyli od pierwszych konsultacji w 2013 roku. Operator nazywając obecny proces “pseudo-aukcją”, wskazuje, iż jest on oparty na wadliwych, nowych przepisach prawa telekomunikacyjnego. Poważnym problemem – według P4 – jest możliwość przystąpienia do aukcji każdej osoby fizycznej i każdego podmiotu, a złożenie oferty jest dla składającego niewiążące. Składane przez uczestników aukcji oferty powinny być jednak wiążące, gdyż w przeciwnym wypadku oferenci będą mogli składać oferty spekulacyjne, czyli takie, które nie będą prowadziły do uzyskania przez nich rzeczywistego prawa do dysponowania pasmem, a jedynie do podbicia cen oferowanych przez innych uczestników. Ponadto P4 wskazuje, że jeżeli nawet uda się wyłonić beneficjentów częstotliwości, to wyniki aukcji nie będą oparte na solidnych podstawach prawnych, co może w konsekwencji doprowadzić do braku inwestycji w zakresie przyznanych częstotliwości.

Dodatkowym elementem, na który BCC również zwracało uwagę w swoim stanowisku z początku maja 2014 roku jest kwestia regulacji dotyczących tzw. depozytu (zamiast wadium, które jest standardowym narzędziem gwarantującym wywiązanie się uczestników z zobowiązań przetargowo-aukcyjnych). Instytucja depozytu, nosi bowiem potencjalną wadę i niebezpieczeństwo niekonstytucyjności, co w konsekwencji może stanowić podstawę unieważnienia rezerwacji częstotliwości dokonanych w wyniku procedury przeprowadzonej na ich podstawie.

Duża rolę odgrywają tu również warunki finansowe. Kryterium oceny ofert aukcyjnych w ramach aukcji jest bowiem wysokość kwoty zadeklarowanej przez uczestnika aukcji. Ceny minimalne, a więc i oczekiwana minimalna kwota, to 250 mln zł dla częstotliwości 800 MHz i 25 mln zł dla 2600 MHz. Porównując zatem sytuację finansową zainteresowanych podmiotów, czyli zasadniczo czterech głównych operatorów, wydaje się, że obecne ogłoszenie aukcji już na starcie może dyskryminować niektóre firmy.

Podkreślić należy, iż w warunkach aukcji znalazły się wysokie wymagania inwestycyjne. Operatorzy, którzy zwyciężą w aukcji w ciągu 2 lat będą musieli przeprowadzić niezbędne inwestycji na terenach gmin, w których obecnie zasięg sieci obejmuje poniżej 80% terenu. W ciągu 24 miesięcy pokrycie musi wzrosnąć do 83 – 89%. Według danych UKE w Polsce liczba takich gmin przekracza 1200, a mieszka w nich ponad 9 mln osób.

Biorąc pod uwagę stanowisko operatorów oraz analizy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji wydaje się, że wyniki aukcji, a co za tym idzie losy sieci LTE są trudne do przewidzenia. Pewną ciekawostką jest w tym kontekście wewnętrzna rekomendacja Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, które – jeszcze pod kierownictwem Rafała Trzaskowskiego (obecnie Andrzeja Halickiego) – sugerowało rozdysponowanie częstotliwości w drodze przetargu, a nie aukcji, i nakazanie administracyjne stworzenia jednej, wspólnej sieci LTE – czyli opowiedziało się dokładnie za opcją prezentowaną ponad pół roku wcześniej przez BCC.

Jednak UKE (organ podległy MAiC) twierdzi, że jest za późno na takie zmiany. Zmiana modelu rozdysponowania częstotliwości jeszcze bardziej opóźniłaby ten proces, który i tak trwa już długo. Z tym akurat trudno polemizować, natomiast nie jest to wina operatorów. Biorąc jednak pod uwagę brak zapisu o obowiązku współdzielenia częstotliwości przez beneficjentów częstotliwości pojawia się pytanie, jak wyglądać będzie ich współpraca. Silna konkurencja na polskim rynku telekomunikacyjnym z dużym prawdopodobieństwem wskazuje, że taka dobrowolna współpraca nie zostałaby podjęta.

Niejako “wymuszonej” współpracy sprzyjałoby natomiast rozwiązanie przedstawione w stanowisku konsultacyjnym P4 z marca 2014 roku. Operator zaproponował zmianę warunków aukcji w taki sposób, aby przedmiotem aukcji nie było 5 ogólnopolskich rezerwacji po 10 MHz widma w paśmie 800 MHz, ale 4 rezerwacje regionalne, z których każda obejmowałaby 50 MHz widma na ściśle określonym obszarze kraju. Beneficjenci częstotliwości, chcąc świadczyć usługi na terenie całego kraju, musieliby ze sobą współpracować. Porozumienia o współpracy i wzajemnym dostępie do sieci pomiędzy operatorami byłyby zatem w praktyce biznesową koniecznością. W efekcie prowadziłoby to do powstania wspólnej ogólnopolskiej sieci, zbudowanej z połączenia regionalnych sieci należących do poszczególnych operatorów. W tym kontekście należy również mieć na uwadze wytyczne co do przepustowości sieci określone w Agendzie Cyfrowej 2020, które przy zbytnim rozdrobnieniu częstotliwości mogą nie zostać spełnione.

Ogłoszona obecnie aukcja nie zawiera takich rozwiązań i nie wydaje się, aby UKE brał je pod uwagę, pomimo, że prezes UKE, Magdalena Gaj podkreśla, iż była i jest zwolenniczką współpracy operatorów przy budowie sieci LTE. Urząd spodziewa się, że decyzje rezerwacyjne rozdysponowane zostaną do połowy przyszłego roku, a inwestycje telekomów w nową sieć rozpoczną się jeszcze przed końcem 2015 r. Wydaje się jednak, że duża rolę odegrają tu polityczne rozgrywki i interesy regulatora, resortu administracji oraz interesariuszy rynkowych.

Wszystko to razem daje nam stosunkowo nieczytelny obraz przyszłości polskiego rynku telekomunikacyjnego, a tym samym dostępu do szybkiego Internetu. Jak wiemy, “kiedy nie wiadomo o co chodzi, to chodzi o pieniądze”, w tym przypadku duże – z samej tylko aukcji do budżetu państwa może wpłynąć 2-4 miliardy złotych.

Z drugiej jednak strony, należałoby się zastanowić czy doraźne i jednorazowe zasilenie budżetu ww. kwotą (np. w stosunku do rocznych kosztów obsługi polskiego długu zagranicznego – wynoszących blisko 40 miliardów złotych), kiedy to kładziemy na szali rozkład sił i rozwój polskiej branży telekomunikacyjnej w perspektywie wielu lat, rzeczywiście wymaga teraz pośpiechu…

Krzysztof Szubert
ekspert BCC, minister ds. cyfryzacji w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC

Udostępnij artykuł: