Rynek finansowy: Zobowiązań należy przestrzegać

BANK 2018/04

Z Pawłem Dobrowolskim, głównym ekonomistą Polskiego Funduszu Rozwoju, rozmawiali Przemysław Barbich i Jan Osiecki.

Kto powinien określać, co jest długiem publicznym, a co nim nie jest? Ustawa? A może coś innego?

– Ostatnią instancją, która orzeka, co jest długiem i – co ważniejsze – czy ten dług trzeba spłacić, są wyborcy, czyli podatnicy. Zdolność państwa do zaciągania długu, tak naprawdę jest umiejętnością zakomunikowania w wiarygodny sposób światu zewnętrznemu, że ten dług zostanie w przyszłości spłacony. Wyborcy są oczywiście reprezentowani przez polityków, instytucje państwa, w różnych krajach jest to różnie rozwiązane. Jednak kluczowe jest to, żeby wyborcy, czyli podatnicy danego państwa, chcieli uznawać ten dług za po pierwsze istniejący, po drugie godny spłaty.

Wyborca, który czyta ten wywiad, zapewne myśli: wybrałem parlamentarzystę, on uchwalił ustawę, więc skoro coś stało się prawem, to tego należy przestrzegać. Sądzi pan, że taki ciąg przyczynowo-skutkowy może zostać uznany za błędny?

– Jeżeli spojrzymy na historie niewypłacalności państw, to zauważymy następującą prawidłowość: państwa wcale nie stają się niewypłacalne, dopiero gdy osiągną naprawdę wysoki poziom długu. Najczęściej ogłaszają niewypłacalność przy bardzo niskim długu, mówię tu o poziomie typu 20 maksymalnie 30% PKB. Dlaczego tak się dzieje? Otóż wystarczy, że obywatele danego państwa odmawiają spłaty, bo z jakichś powodów uznają ten dług za niegodny spłacania. W efekcie mimo stosunkowo niskiego zadłużenia, przestawano spłacać wierzytelności i w końcu państwo ogłaszało bankructwo.

Przed nadmiernym zadłużeniem chronią nas pewne reguły. Czy w obecnej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, jako instytucja upolityczniona, jest właściwym organem do rozstrzygania, czy reguła fiskalna, mówiąc o 3% deficytu i 60% długu, jest zgodna z przepisami?

– Konstytucja w ustępie piątym artykułu 216 stanowi, że „nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy trzy piąte wartości rocznego produktu krajowego brutto”. Jednocześnie w następnym zdaniu ustawodawca dodaje, że „sposób obliczania wartości (…) państwowego długu publicznego określa ustawa”. Czyli siłą rzeczy jest to proces z zamysłu i z planu polityczny. Oczywiście konstytucyjność ustaw określa Trybunał Konstytucyjny, więc można sobie wyobrazić, że politycy napiszą ustawę, w której stwierdzą, że dług zaciągany w tym roku dla celu obliczenia długu nie jest długiem…

Ale takie rzeczy politycy już robili, choćby przy okazji otwartych funduszy emerytalnych. Środki w nich zgromadzone najpierw były zaliczane do długu, potem przestawały nim być. I to był tylko pierwszy krok w działaniach polityków na tym polu?

Od tego roku GUS będzie szacował i publikował informacje dotyczące ukrytego długu publicznego, czyli zobowiązań emerytalnych, których nie ma w oficjalnym długu publicznym, ale są zobowiązaniem państwa. I wtedy można spytać prezesa o to, jak zmiany w prawie uchwalone w tym roku wpłyną na poziom ukrytego długu publicznego. A my wyborcy dostajemy prostą odpowiedź – zmniejsza lub zwiększa się ukryty dług publiczny.

– Obawiam się, że raz utraconą wiarygodność będzie bardzo ciężko odzyskać. W tej chwili obywatele, może nie stracili, bo to duże słowo, ale na pewno mają osłabione zaufanie do obietnic państwa. Politycy mogą dziś opowiadać, że nikt nigdy nie obiecywał obywatelom, iż fundusze zgromadzone w OFE będą ich prywatnymi pieniędzmi, których państwo nie może zabrać. Jednak obywatele pamiętają obietnice im składane, gdy reforma emerytalna wchodziła w życie. W efekcie wiarygodność państwa została naruszona. Dlatego ważne jest, aby teraz władza ustawodawcza, wykonawcza, ale też sędziwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego zachowywali się tak, żeby podwyższyć wiarygodność państwa.

Nie chciałem zaglądać do bieżącej polityki gospodarczej, ale pan wywołał ten temat. Skoro wiarygodność została naruszona przy okazji OFE, to czy przy okazji nowego pomysłu emerytalnego wyborcy uwierzą politykom?

– Mam nadzieję, że tak, bo w przeciwnym wypadku właśnie skończył się rozwój gospodarczy. W państwie, w którym obywatele nie wierzą, że warto oszczędzać nie tylko nie ma oszczędności, ale w konsekwencji także inwestycji. Tam, gdzie ludzie nie wierzą, że opłaca się inwestować czy to w twardy kapitał, czy to w swoje umiejętności, bo nie da się uzyskać zwrotu z tej inwestycji, nastąpi kryzys.

Polacy przekonają się do PPK mimo tego, co stało się z OFE?

–To, co odróżnia PPK od OFE to to, że w tym wypadu oszczędności są w III filarze, a więc to prywatny kapitał. Widzę, że słysząc te słowa, pan się uśmiecha, tak jak zapewne wielu obywateli w Polsce o obniżonym przez rozbiór OFE zaufaniu do państwa. Jednak w sensie formalnoprawnym tutaj żaden trybunał, żaden sąd najwyższy nie będzie mógł zdefiniować, że to są pieniądze publiczne.

Oczywiście duże jest jeszcze grono pamiętających z czasów PRL konfiskatę majątku, ukrytą pod pozorem tak zwanej wymiany pieniądza. I to też jest powód, dla którego mamy obniżone zaufanie do organów państwa. Natomiast mam nadzieję, że jesteśmy już w takim momencie historii, że żadna władza – ani ta, ani kolejne – nie odważy się znacjonalizować naszych prywatnych pieniędzy.

Zachowam tę rozmowę, bo mam wrażenie, że słyszę zapewnienia, które padały w 1999 r., kiedy wchodziła w życie reforma emerytalna i OFE.

– Mam nadzieję, że wyjdzie na moje.

Wracając do spraw bieżących, czy nie dochodzi do sytuacji, że mamy zbyt dużo reguł, a za mało konsekwencji za ich łamanie?

– Reguły ostatecznie są egzekwowane przez konsensus obywateli co do ich ważności. Jeżeli jest ich za dużo, albo są zbyt skomplikowane, czyli de facto niewidoczne lub niezrozumiałe dla suwerena, wówczas to politycy, którzy je stworzyli nie ponoszą politycznych konsekwencji ich łamania, ponieważ obywatel nie wie, że zostały złamane. Im mniej reguł, im bardziej są przejrzyste i zrozumiałe tym jest większa szansa, że będą przestrzegane, ponieważ ich złamanie będzie widoczne dla przeciętnego wyborcy

Pytałem o konsekwencje, bo spojrzałem na przykład Stanów Zjednoczonych. Tam tych reguł jest zdecydowanie mniej i są przestrzegane. Tymczasem ogólnie w Europie, jak i w Polsce nie zdarzyło się, żeby ktoś poniósł konsekwencje za próbę złamania reguł.

– Są różne reguły – jeżeli uważnie spojrzymy na konstytucję USA, to zobaczymy, że tak naprawdę jest to zespół reguł proceduralnych mówiących o tym: kto, co oraz kiedy może. Natomiast przyglądając się dokumentom europejskim, albo naszej konstytucji lub europejskim regułom fiskalnym, już na pierwszy rzut oka widać, że to są długie skomplikowane dokumenty zawierające reguły numeryczne. A zatem są one mniej wiarygodne, ponieważ nie da się stworzyć zestawów tak, żeby były dobre na wszystkie stany świata.

Proszę wytłumaczyć przeciętnemu Kowalskiemu, jaka jest różnica między tymi regułami z USA a tymi z Europy.

– Reguły proceduralne mówią o tym, kto może decydować o wysokości deficytu, w jaki sposób można to zatwierdzić lub odrzucić. A zatem są to reguły, które siłą rzeczy zawsze będą dotrzymywane. Natomiast reguła numeryczna, która mówi, że trzeba się zachować w jakiś sposób, mieć jakiś poziom długu, deficytu itp. nie zawsze będzie przestrzegana, bo może się zdarzyć sytuacja, której twórcy zasady nie przewidzieli.

Od strony praktycznej reguły amerykańskie są również lepsze dla gospodarki. Dla przykładu – podczas procesu uchwalania budżetu USA w parlamencie muszą się zjawić przedstawiciele kilku instytucji, które zajmują się długoterminową wypłacalnością państwa. To są odpowiedniki naszego ZUS-u i GUS-u. Politycy uchwalają budżet na rok, a niewypłacalność jest konsekwencją iluś budżetów w określonym przedziale czasu. Dlatego przedstawiciele tych instytucji wypowiadają się o tym, jak deficyt z danego roku wpływa na długoterminową wypłacalność państwa.

Chce mnie pan przekonać, że politycznie prezes ZUS w polskim parlamencie powiedziałby „panowie łamiecie reguły, to się nie domknie”? Wolne żarty.

– Jeżeli obowiązują reguły numeryczne, to jest ryzyko, że nie powiedziałby tego. Ale jeśli zada mu się pytanie, jak deficyt tego roku, reguły budżetowe, zmiany w prawie podatkowym uchwalone w tym roku wpływają na długoterminową wypłacalność państwa – można liczyć, że usłyszy się merytoryczną odpowiedź. Notabene od tego roku GUS będzie szacował i publikował informacje dotyczące ukrytego długu publicznego, czyli zobowiązań emerytalnych, których nie ma w oficjalnym długu publicznym, ale są zobowiązaniem państwa. I wtedy można spytać prezesa o to, jak zmiany w prawie uchwalone w tym roku wpłyną na poziom ukrytego długu publicznego. A my wyborcy dostajemy prostą odpowiedź – zmniejsza lub zwiększa się ukryty dług publiczny.

Udostępnij artykuł: