Stanowisko BCC na temat rządowego raportu z przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego

Finanse i gospodarka

Trwają dyskusje na temat systemu emerytalnego. Lektura rządowego raportu dotyczącego przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego przynosi jeden wniosek - każdy z przedstawionych wariantów prowadzi do wygaszenia filaru kapitałowego i likwidacji Otwartych Funduszy Emerytalnych. Przejęcie przez Skarb Państwa nagromadzonych w II filarze ok. 300 mld zł ma pomóc w wyjściu z procedury nadmiernego deficytu bez politycznie bardziej kosztownych reform finansów publicznych.

Trwają dyskusje na temat systemu emerytalnego. Lektura rządowego raportu dotyczącego przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego przynosi jeden wniosek - każdy z przedstawionych wariantów prowadzi do wygaszenia filaru kapitałowego i likwidacji Otwartych Funduszy Emerytalnych. Przejęcie przez Skarb Państwa nagromadzonych w II filarze ok. 300 mld zł ma pomóc w wyjściu z procedury nadmiernego deficytu bez politycznie bardziej kosztownych reform finansów publicznych.

Żaden z zaprezentowanych przez rząd wariantów nie umacnia sytuacji ubezpieczonego oraz nie chroni interesów polskiej gospodarki i firm. Resorty pracy i finansów powinny dokonać rzetelnego przeglądu całości systemu emerytalnego, a nie tylko OFE, oraz przedstawić harmonogram działań naprawczych. Katalog niezbędnych zmian we wszystkich filarach emerytalnych jest znany, ale potrzeba woli politycznej aby go wdrożyć.

Rada Ministrów została zobowiązana do dokonywania przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego na podstawie art. 32 ustawy z 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (dalej "ustawy zmieniającej"). Przeglądy mają być dokonywane nie rzadziej niż co 3 lata. Ich efektem ma być informacja o skutkach obowiązywania ustawy zmieniającej oraz propozycje zmian przedkładane Sejmowi ze strony rządu.

Jak podkreśla raport, "Reforma została wprowadzona w 1999 r. Utworzono dwa publiczne i obowiązkowe filary, pierwszy (większy, stanowiący ponad 3/5) repartycyjny i drugi (mniejszy) kapitałowy. (...) Dodatkowo został wprowadzony trzeci dobrowolny filar ubezpieczeń prywatnych."  Te trzy filary, KRUS oraz publiczne podsystemy, obejmujące służby mundurowe, prokuratorów i sędziów oraz górników, składają się na system emerytalny w Polsce. Zgodnie z wymienioną dyspozycją ustawową powinny zostać poddane przeglądowi. Dyspozycja przepisu ustawowego jest nieodparta, tym niemniej została niemal całkowicie zignorowana w raporcie i jest podważana przed przedstawicieli rządu i niektórych członków Rady Gospodarczej (RG) przy premierze.

W raporcie stwierdzono, iż "przegląd został rozszerzony o całościową analizę zreformowanego w 1999 roku systemu emerytalnego i skutków reformy nie tylko dla bezpieczeństwa i wysokości przyszłych emerytur, ale także jej oddziaływania na finanse publiczne i wzrost gospodarczy, w tym rynek pracy, rynek kapitałowy i poziom oszczędności." Stwierdzenie to nie odpowiada prawdzie. Nie dokonano m.in. analizy funkcjonowania wymienionych powyżej podsystemów, nie przedstawiono wniosków odnośnie zmian w ich funkcjonowaniu. Są one niezbędne, i najogólniej rzecz ujmując, sprowadzają się do wprowadzenia wymienionych służb i zawodów do uregulowań powszechnych obowiązujących ogół ubezpieczonych. Powszechne zasady obowiązywały już służby mundurowe (do 2004 roku) oraz górników (do 2006 roku). Specjalne przywileje grupy te uzyskały decyzjami politycznymi, które wyłączyły je z systemu powszechnego.

Raport stwierdza, iż "przegląd opisuje najważniejsze problemy, które zostały zidentyfikowane w ciągu 15 lat funkcjonowania zreformowanego systemu. Analiza systemu, identyfikacja ryzyk oraz ich źródeł, a także zdefiniowanie problemów to zadania niniejszego przeglądu."  Powyższa teza jest daleko idąca, zwłaszcza w odniesieniu do problematyki długu publicznego w kontekście funkcjonowania funduszy, wpływu OFE na gospodarkę, powiązania emerytur z migracją i rynkiem pracy oraz zjawiskami demograficznymi.

Raport pomija szereg ryzyk, które mają wysoką, bądź bardzo wysoką, wagę dla funkcjonowania systemu emerytalnego w kontekście stabilności finansów publicznych w latach 2014-2030. Należą do nich w szczególności:

Ryzyko pogłębienia ekspozycji polskiego długu publicznego na zaburzenia na rynkach zagranicznych
Lokowanie środków w dłużne papiery skarbowe przez OFE stanowi okoliczność, która służy argumentacji obciążającej system kapitałowy za wzrost długu publicznego. Dane wskazują, iż w 2010 roku w posiadaniu inwestorów zagranicznych znajdowało się ok. 40% obligacji skarbowych. Po obniżeniu składki do OFE, ich udział wzrósł z 45% do blisko 55%.
Spadek udziału OFE w długu publicznym powoduje silny wzrost ekspozycji Polski na wydarzenia zagraniczne, przez co osłabia stabilność finansów publicznych.

  1. Ryzyko dopłat do minimalnych emerytur
  2. W raporcie nie została podjęta problematyka oszacowania skali dopłat do minimalnych świadczeń emerytalnych, których skutki finansowe będą dotkliwe dla budżetu państwa. Obecnie minimalna emerytura wynosi około 830 zł brutto, przy stosunkowo łagodnych kryteriach jej otrzymania - 25 lat pracy dla mężczyzny i 20 lat dla kobiety. Obecnie blisko 30% pracowników pobiera niskie wynagrodzenia (3/5 przeciętnego wynagrodzenia brutto), z czego 10%  ma wynagrodzenie minimalne. Osoby te nie są w stanie wypracować minimalnej emerytury i dopłata do nich obciąży podatników, chyba, że podniesione zostaną kryteria uzyskania świadczenia. Opisana sytuacja jest związana z:
    1. powiązaniem przyszłej emerytury z poziomem zgromadzonych aktywów składkowych,
    2. obniżeniem w 2011 roku składki przekazywanej do OFE,
    3. utrzymaniem łagodnych kryteriów osiągania minimalnej emerytury, co w skrajnych przypadkach może powodować dezaktywizację osób pracujących w oparciu o umowę o pracę i przechodzenie do tzw. szarej strefy.
  3. Ryzyko niewypłacalności systemu emerytalnego

Analiza danych zawartych w prognozach przepływów finansowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), prognozach demograficznych, analizach sytuacji na rynku pracy, wskazuje iż system emerytalny w Polsce, nawet uwzględniając podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego, będzie wymagał znacznego dofinansowania z budżetu. Wskazuje na to m.in. uzasadnienie do projektu ustawy o wieku emerytalnym, która została uchwalona przez Sejm.

Zapowiadane ograniczanie systemu kapitałowego nie ma związku z problemami równoważenia systemu emerytalnego, które zależy od innych czynników.

Zwiększa natomiast ryzyko emerytalne w jednym miejscu - w FUS. Jest to rozwiązanie niespotykane w krajach rozwiniętych (pomijając Węgry, które stanowią szczególny przypadek, podlegający krytyce wielu krajów i instytucji europejskich).

Raport podtrzymuje mit o równoważeniu się systemu emerytalnego w długim horyzoncie czasu. Temu "równoważeniu" zdaniem autorów sprzyjać ma dalsze ograniczanie działalności OFE. Pomimo optymistycznych wskaźników makroekonomicznych Ministerstwa Finansów, środkowy wariant prognozy długoterminowej dla ZUS na lata 2015-2060 wskazuje na kształtowanie się niedoboru w  ZUS pomiędzy 3,3% a 1,9% PKB.

Raport nie uwzględnia analizy wrażliwości na przewidywane przyszłe spowolnienie gospodarcze. OFE były dotąd stabilizatorem bezpieczeństwa finansowego państwa. Ich ograniczanie będzie miało negatywny wpływ na  to bezpieczeństwo. Oczywistym działaniem na rzecz powstrzymania tej tendencji byłoby utrzymanie ustawowego tempa dochodzenia do wyższej składki kierowanej do OFE oraz rynkowe zarządzanie aktywami przez PTE w fazie wypłat.

Podsumowanie

Wnioskowa część raportu przedstawia propozycje dotyczące tylko OFE.

Metodologia porównywania efektywności OFE i ZUS nie bierze pod uwagę faktu, iż stopa waloryzacji  zapisów kapitałowych na kontach i subkontach w ZUS-ie  posiada charakter polityczny, a nie rynkowy. Wymowa raportu skłania ku stwierdzeniu, iż każdy z przedstawionych wariantów prowadzi do wygaszenia filaru kapitałowego i likwidacji OFE.

Przejęcie przez Skarb Państwa nagromadzonych w filarze II blisko 300 mld zł środków, ma pomóc w wyjściu z procedury nadmiernego deficytu bez politycznie bardziej kosztownych reform finansów publicznych. Procedura została w 2013 r. przedłużona w stosunku do Polski o kolejne dwa lata. Należy zatem stwierdzić, iż żaden z zaprezentowanych przez rząd wariantów nie umacnia sytuacji ubezpieczonego oraz nie chroni interesów polskiej gospodarki i firm, szczególnie tych, które są obecne na Giełdzie Papierów Wartościowych. Resorty pracy i finansów powinny dokonać rzetelnego przeglądu całości systemu emerytalnego, a nie wyłącznie OFE. Zgodnie z ustawową dyspozycją, powinny przedstawić harmonogram działań naprawczych, uwzględniając zgłoszone w konsultacjach uwagi.
Raport wymaga zatem głębokiego przepracowania. Katalog niezbędnych zmian we wszystkich filarach emerytalnych jest znany, ale potrzeba woli politycznej w celu jego  wdrożenia.

Dr Wojciech Nagel
ekspert ds. ubezpieczeń społecznych BCC

Udostępnij artykuł: