Temat Numeru: Alianse przedsiębiorców, środowisk naukowych oraz władz samorządowych

EDS 2010/07-09 (lipiec - wrzesień 2010)

Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) nabrało od 2009 r. szczególnego znaczenia dla rozwoju regionów. Czerpaniem nie tylko podatków, ale także korzyści w postaci zysków z prowadzenia biznesu coraz częściej zainteresowane są władze samorządowe. Potrzeba współpracy wypierającej nierzadko kuriozalne trzymanie się litery prawa przez urzędników jest bez wątpienia niezbędna, ale czy wystarczająca do zwiększenia konkurencyjności regionów?

Stanisław Kaszuba

Wraz z rozwojem gospodarczym coraz więcej potrzeb (zarówno przedsiębiorców, jak i ludności) realizowanych jest poprzez wywiązywanie się z obowiązków władz samorządowych. Potrzeba sprawnego rozwiązywania problemów na szczeblu samorządowym w połączeniu z coraz trudniejszymi warunkami uzyskania korzystnych form finansowania skłania władze lokalne do poszukiwania nowych, innowacyjnych źródeł pozyskania kapitału. Interesująca i sprawdzająca się w Stanach Zjednoczonych czy Kanadzie jest koncepcja połączenia realizacji zadań publicznych poprzez sektor publiczny i prywatny na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Czerpiąc doświadczenia z krajów zachodnich, pomysł ten coraz częściej jest realizowany w krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce.

Koncepcja PPP nie ma jednolitej i spójnej definicji. Z reguły jest to bardzo szeroko rozumiana współpraca sektora publicznego i prywatnego w celu realizacji szeroko pojętego dobra publicznego lub też jako współpraca o charakterze partnerskim służąca realizacji dużych projektów użyteczności publicznej. Tak szeroka definicja mówi wszystko i nic. Niezbędne jest bowiem przytoczenie kilku przykładów takiej współpracy, która może opierać się np. na zastosowaniu pomiędzy partnerami umów o podziale zysku z danego przedsięwzięcia, tworzenie podmiotów o tzw. specjalnym przeznaczeniu dla projektu, a także prywatyzację. Można także wyodrębnić kilka cech wspólnych każdego przedsięwzięcia realizowanego w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Jest to współpraca:

  • długoterminowa łącząca w sobie zróżnicowane wymiary danego projektu, w ramach której zazwyczaj wymagany jest wysoki kapitał początkowy,
  • skonstruowana na podstawie „produktu końcowego”,
  • oparta na montażu finansowym kapitału prywatnego z kapitałem innych uczestników procesu, np. pochodzącym od instytucji finansujących, ale i również niekiedy od podmiotu publicznego (należy jednak podkreślić, iż to partner prywatny ponosi zazwyczaj ryzyko kapitałowe w trakcie realizacji projektu),
  • w ramach której to partner prywatny zapewnia realizację poszczególnych elementów projektu, a podmiot publiczny koncentruje się na identyfikacji celów, które należy wypracować w ramach realizacji projektu i w efekcie interesu publicznego, na poziomie jakości i mechanizmie cenowym rządzącym projektem oraz odpowiada za monitoring i kontrolę wykonania przedsięwzięcia,
  • bazująca na optymalnym podziale ryzyk pomiędzy partnerów, czyli takim, który zapewnia, że określonym ryzykiem obciąża się ten podmiot, który nim potrafi najbardziej efektywnie zarządzać.[1]

Istotne jest także zrozumienie dwóch spraw. Po pierwsze, władze lokalne mogą liczyć na pomoc ze strony sektora prywatnego (oczywiście za odpowiednią dla nich korzyścią). Po drugie, sektor prywatny, starając się stosować najnowsze technologie, powinien mieć świadomość o możliwości korzystania z doświadczeń i nauki ośrodków naukowych. Dopiero dzięki wprowadzeniu do koncepcji PPP trzeciego partnera, jakim jest świat nauki, idea ta nabiera szczególnego znaczenia dla rozwoju gospodarki.

Przy stosowaniu koncepcji PPP zasadnicze jest oczywiście pytanie o korzyści i koszty tego rodzaju rozwiązania. Należy bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że wraz ze wzrostem obszaru aktywności ludzkiej coraz więcej obowiązków nakładanych jest na władze samorządowe. Odpowiedzialność i zakres zadań administracji publicznej jest stale poszerzany. Podkreślić należy, że największy jest zakres świadczonych usług użyteczności publicznej. Mając na uwadze stan finansów publicznych oraz obecne zawirowania na globalnych rynkach finansowych, trzeba pamiętać o tym, że wraz ze wzrostem odpowiedzialności nie idzie w parze wzrost środków na nie przeznaczonych. Idealnym przykładem jest gospodarka odpadami bądź gospodarka ściekowa. Władza samorządowa musi sprostać wysokim wymogom ochrony środowiska, aby zapewnić nie tylko odpowiedni poziom usług komunalnych swoim mieszkańcom, ale także dbać o wody gruntowe, czyli w efekcie o jakość wody pitnej, a ponadto rozwój i atrakcyjność regionu jako całości. Obecnie te działania realizowane są poprzez zwiększanie deficytów budżetowych gmin, a więc wzrostem długu publicznego. Oczywiście występuje także w tej dziedzinie pomoc ze strony funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, lecz realizacja projektów z nimi związanych oraz wypłata środków jest bardzo rozłożona w czasie. Należy także zwrócić uwagę, że nadmierne zadłużenie gmin powoduje niemożność pozyskiwania finansowania ze źródeł zwrotnych, takich jak np. emisja obligacji, kredyty czy pożyczki. Tego typu procesy, które nie pozwalają sprawnie i efektywnie funkcjonować samorządom lokalnym powinny skłonić do poszukiwania nowszych, tańszych form pozyskania kapitału.

Szczególnym, nadrzędnym celem, jaki powinien przyświecać działalności władz samorządowych, jest wzrost atrakcyjności i ogólny rozwój regionu. Można zapewnić go dzięki wzrostowi inwestycji o charakterze infrastrukturalnym, ale także inwestycji w dobra pożytku publicznego. Jako przykład może posłużyć potrzeba więcej miejsc parkingowych w centrum miast. Jest to wyraźna potrzeba społeczeństwa, która powinna być realizowana z inicjatywy władz lokalnych. Jednak realizacja projektów zmierzających do zaspokojenia tej potrzeby bywa bardzo różna. Widoczne są wręcz celowe ich zaniechania. Książkowym przykładem jest umożliwienie sektorowi prywatnemu przejęcie kontroli nad określonym terenem w celu zbudowania przez niego kompleksu parkingów podziemnych w zamian za określoną, np. 10-letnią, darmową dzierżawę tego terenu od władz lokalnych. Po upływie tego okresu władze lokalne otrzymują po pierwsze gotową i sprawnie funkcjonującą infrastrukturę, a po drugie zyskują kolejne źródło finansowania w postaci czerpania korzyści ze sprzedaży kart parkingowych. Trzeba ponadto pamiętać, aby zawrzeć w umowach partnerskich odpowiednie zapisy dotyczące nowoczesności danego rozwiązania, a nawet będącego rozwiązaniem pionierskim w danej dziedzinie. Podkreślić należy, że rozwiązania te wcale nie muszą być bardzo kosztowne, jeśli wykorzystany zostanie olbrzymi potencjał ośrodków naukowych, które w swoich badaniach nierzadko stosują nieznane jeszcze na rynku technologie. Wpłynie to bardzo pozytywnie na rozwój regionów z uwagi na transfer wiedzy i technologii ze świata nauki do gospodarki.

eds.2010.09.k3.wykres.023.a.550x

eds.2010.09.k3.tabela.023.a.550xZwrócić uwagę należy na różnice, jakie występują w przypadku stosowania tradycyjnych metod finansowania inwestycji poprzez sektor publiczny i metod opartych na partnerstwie. Metody tradycyjne charakteryzują się koncentracją udziału sektora publicznego tylko w pojedynczym etapie realizacji inwestycji. W przypadku partnerstwa występuje połączenie zaangażowania zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, a ponadto trwa ona nieprzerwanie przez cały proces inwestycyjny. W metodzie tradycyjnej zapewnienie środków finansowych należy do zadań sektora publicznego. Z kolei przy współpracy na zasadzie partnerstwa podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie środków finansowych jest sektor prywatny. Ponadto warto zwrócić uwagę na stałe obciążenie finansowe występujące w tradycyjnych metodach finansowania oraz możliwości przybrania różnych form obciążeń finansowych przez sektor publiczny w przypadku PPP. Mogą to być bowiem różne koncepcje zawierające szeroki wachlarz mechanizmów zależących np. od poziomu realizacji bądź jakości realizowanej inwestycji. Kluczowy jest także podział odpowiedzialności i ponoszonego ryzyka. W partnerstwie publiczno-prywatnym jest to już nie tylko sektor publiczny, ale i prywatny.

Współpraca sektora publicznego z prywatnym będzie bardziej efektywna dzięki odpowiedniemu wykorzystaniu potencjału drzemiącego w ośrodkach naukowych. Na całym świecie współpraca świata nauki z sektorem prywatnym daje wymierne, a niekiedy wyraźnie ponadprzeciętne korzyści. Zadaniem sektora publicznego w tym zakresie jest próba uświadomienia polskich przedsiębiorców, że nie muszą korzystać z usług drogich zachodnich firm konsultingowo-doradczych w zakresie opracowania nowych strategii, technologii czy też analiz na rzecz sporządzenia ich o wiele tańszą metodą w ośrodkach naukowych. Należy pamiętać, że w firmach doradczych pracują często te same osoby, pełniące funkcje wykładowców akademickich, a ich wiedza przekazana za pośrednictwem uczelni bądź przedsiębiorstwa jest przecież taka sama, nie wspominając już o zdobyciu przez polskie uczelnie dodatkowej formy finansowania oraz ukazaniu tak bardzo ważnego aliansu nauki (która jest niekiedy czystą abstrakcją) z rzeczywistością.

Ubiegłe lata pokazały, że władze samorządowe, korzystając z pomocy funduszy europejskich, stworzyły wiele programów wspomagających polską kadrę naukową, stymulując w ten sposób zacieśnienie współpracy naukowców z przedsiębiorcami. Nie ma wątpliwości, że kolejnym etapem będzie zwiększenie inwestycji sektora publicznego poprzez alianse z przedsiębiorcami. Jednak dotychczasowe obserwacje prowadzone w tym zakresie pozostawiają wiele do życzenia. Po pierwsze, zmiany w rozumowaniu korzyści przez władze lokalne idą w dobrym kierunku, lecz w zbyt wolnym tempie. Po drugie, przedsiębiorcy w dalszym ciągu traktują naukowców bardziej jako wrogów chcących zniszczyć prowadzony przez nich biznes niż jako partnerów posiadających rozległą wiedzę teoretyczną, która może prowadzić tylko do ich rozwoju. Ostatnim, kluczowym elementem jest umiejscowienie w centralnym miejscu sektora publicznego w koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego. O wiele bardziej efektywne jest bowiem stworzenie samych warunków do biznesu sektorowi prywatnemu, niż zmuszanie go do wykonania zamierzonego projektu, zwłaszcza przy współpracy ze światem nauki. Sektor prywatny powinien bowiem stanowić centrum działalności, gdyż o wiele łatwiej i szybciej jest w stanie dostosować się do zmieniającej się rzeczywistości, w przeciwieństwie do związanego przepisami prawa sektora publicznego. Ponadto zwrócić uwagę należy na fakt zasiadania w zarządach przedsiębiorstw byłych studentów uczelni wyższych, którzy znają możliwości, jakie oferowane są na ich macierzystych uczelniach. Dobra wola i chęć współpracy, a przy tym wzajemne zaufanie, zawsze powodowały największe efekty realizacji przedsięwzięć. Działalność regionalna, lokalna znacznie różni się od globalnych rynków finansowych, na których z uwagi na znaczną anonimowość brak jest obecnie zaufania. W przypadku władz samorządowych, przedsiębiorstw i uczelni wyższych o anonimowości mowy być nie może. Pozostaje mieć nadzieję, że zaufanie będzie budowało polskie regiony w zgodzie pomiędzy sektorem prywatnym, publicznym i naukowym.

Przypisy:

[1] Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych – Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej, Warszawa 2005.

 


Autor jest doktorantem na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Udostępnij artykuł: