Zasada proporcjonalności: Teoria i praktyka działania Spółdzielczego Systemu Ochrony SGB

NBS 2017/07-08

Zasada proporcjonalności rozbudza ostatnimi czasy wiele emocji w bankach, zwłaszcza tych mniejszych. Nie tylko w Polsce, lecz również poza jej granicami. A przecież od wielu lat była ona wpisana w nasze regulacje krajowe, choć w praktyce z jej stosowaniem bywało różnie. Dlaczego więc teraz tym tematem należałoby się właściwie zająć – i to zdecydowanie?

Ewa Kamińska

Ilość i złożoność obowiązujących przepisów przerasta już zdolność banków do ich wdrażania. Przy czym rosnące obciążenia regulacyjne wcale nie powodują spadku poziomu ich ryzyka. Przy obecnie niskich wynikach odsetkowych ważne jest, aby banki dążyły do zwiększenia skali działania, poszukiwały pozaodsetkowych źródeł przychodów i jeszcze ograniczały koszty. Tymczasem coraz więcej ich zasobów (ludzi i środków) angażowane jest we wdrażanie przepisów. Rośnie ilość analiz i raportów przekazywanych organom banków, a w takim szumie informacyjnym trudno już o efektywne wykorzystanie pozyskanych informacji.

Remedium na kryzysy?

Nowe przepisy są na ogół reakcją organów regulacyjnych, w tym europejskich, na powtarzające się cyklicznie kryzysy finansowe. Wprawdzie ich przyczyny mają miejsce poza granicami naszego kraju, lecz obowiązek wprowadzenia nowych regulacji, mających zapobiegać powstaniu negatywnych zjawisk w przyszłości dotyczy już wszystkich instytucji, także małych banków spółdzielczych działających w Polsce.

Oprócz samej ilości nowych regulacji widocznym zjawiskiem jest częstotliwość ich zmian. Przed kryzysem z 2008 r. mieliśmy do czynienia z Bazyleą II, zaraz po kryzysie okazało się że jest potrzebna Bazylea III, aktualnie szykuje się już Bazylea IV – a na ich podstawie dalsze regulacje o coraz bardziej szczegółowym charakterze. Dla przykładu – wskaźnik LCR został opisany na 9 stronach, w liczącym 440 stron rozporządzeniu CRR, natomiast akt delegowany dotyczący tego tematu składa się już z 36 stron.

Na czym zatem powinna polegać zasada proporcjonalności, zwłaszcza w bankach spółdzielczych? Zgodnie z jej definicją, banki nie powinny wprowadzać do swoich przepisów wewnętrznych regulacji, które kreują obciążenia (głównie wyrażone w kosztach) wyższe od oczekiwanych korzyści (pozytywnych efektów) przy danym poziomie ryzyka.

Wsparcie dla uczestników

Spółdzielczy System Ochrony SGB ( IPS-SGB) od początku istnienia (listopad 2015 r.) wspiera swoich uczestników, zwłaszcza banki spółdzielcze, we wdrażaniu zewnętrznych przepisów prawa w obszarze zarządzania ryzykiem. Wynika to w głównej mierze z realizacji jednego z warunków, zapisanych w art. 113 ust. 7 CRR, stawianych instytucjonalnym systemom ochrony, który wymaga, aby banki należące doń posiadały jednakowo zorganizowane mechanizmy monitorowania i klasyfikowania ryzyka. Również rekomendacje, wydawane bankom przez Komisję Nadzoru Finansowego sugerują, aby jednostki zarządzające systemami ochrony wspierały banki spółdzielcze w ich wdrażaniu.

nbs.2017.07.foto.026.a.200xEwa Kamińska
Wiceprezes zarządu Spółdzielczego Systemu Ochrony SGB, z wykształcenia matematyk i bankowiec, od 25 lat związana z bankowością, zwłaszcza ze spółdzielczą, teoretyk i praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem bankowym; od wielu lat współpracuje z Bankowym Ośrodkiem Doradztwa i Edukacji. W latach 2012–2015 w SGB-Banku zajmowała się wsparciem zrzeszonych banków spółdzielczych w zakresie implementacji przepisów zewnętrznych. Jedna z osób współtworzących pierwszy w Polsce system ochrony instytucjonalnej.

Ten obszar działania IPS-SGB stanowi również kontynuację realizacji jednego z zadań, które przed powstaniem systemu ochrony wykonywał, dla zrzeszonych w SGB instytucji, bank zrzeszający. Niemniej jednak zmieniono podejście do jego realizacji. Dostrzeżono konieczność ograniczenia kosztownej dla tych banków biurokracji i zwiększenia skuteczności zarządzania ryzykiem, postawiono zatem pierwsze kroki na drodze do szerszego zastosowanie zasady proporcjonalności.

Obowiązujący obecnie w Systemie Ochrony SGB zakres procedur wzorcowych jest ograniczony do zdefiniowanych w systemie istotnych rodzajów ryzyka, przy czym za takie uznano te, które są objęte obliczaniem łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko dla banków nieposiadających portfela handlowego oraz rodzaje ryzyka wymienione w art. 79, 81, 83, 84, 85 i 86 dyrektywy CRD IV1. W myśl tej koncepcji do kategorii rodzajów ryzyka istotnego zaliczone zostały ryzyka: kredytowe, operacyjne, walutowe, koncentracji, płynności, stopy procentowej w księdze bankowej. Ponadto za istotny rodzaj ryzyka uznano ryzyka kapitałowe oraz braku zgodności.

Niestety, na etapie konsultacji rozporządzenia MRiF w sprawie systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej (…), nie udało się wprowadzić, zgłaszanego przez IPS-SGB postulatu, aby zakres istotnych rodzajów ryzyka dla banków będących uczestnikami systemów ochrony instytucjonalnej określały jednostki zarządzające systemami. W związku z tym, pomimo tak szerokiej listy istotnych rodzajów ryzyka, banki nadal są zobowiązane do przeprowadzania analiz istotności pozostałych ryzyk zidentyfikowanych w ich działalności.

Obszary i tematy

Pierwsze kroki w kierunku ograniczenia „objętości” stosowanych przez banki regulacji, zakresu przeprowadza- nych analiz oraz ilości informacji zarządczej dotyczyły m.in. następujących obszarów i tematów:

  • zarządzania ryzykiem płynności (wynikającym z Rekomendacji P KNF): niestosowania systemu cen transferowych z uwzględnieniem kosztu płynności, niezarządzania płynnością śróddzienną, niedokonywania analiz branżowej koncentracji depozytów,
  • zarządzania ryzykiem stopy procentowej (wynikającym z Rekomendacji G KNF): niedokonywanie pomiaru ryzyka opcji klienta oraz ryzyka krzywej dochodowości, ograniczenia częstotliwości pomiaru tego ryzyka do okresów kwartalnych,
  • zarządzania ryzykiem detalicznych ekspozycji kredytowych (wynikającym z Rekomendacji T KNF): nieprzeprowadzanie szczegółowych analiz tego portfela w przypadkach, w których jego wielkość jest nieistotna, umożliwienie dokonywania oceny zdolności kredytowej klienta posiadającego w banku rachunek bieżący, na który wpływa wynagrodzenie, tylko na podstawie oświadczenia klienta o osiąganych dochodach,
  • zarządzania ryzykiem modeli (wynikającym z Rekomendacji W KNF): wprowadzono tylko niezbędne elementy w ramach zarządzania ryzykiem operacyjnym.

Przedstawione powyżej kwestie były również zgłaszane i omawiane przez IPS-SGB w trakcie prac powołanego przez Związek Banków Polskich Zespołu ds. proporcjonalności.

IPS-SGB dostosowuje regulacje wzorcowe do wspomnianego wcześniej rozporządzenia MRiF. Częściowo zasadę proporcjonalności udało się wprowadzić na etapie tworzenia tego rozporządzenia, w którym IPS-SGB brał czynny udział. Zastosowana proporcjonalność polega na możliwości łączenia komórki ds. zgodności z innymi komórkami organizacyjnymi banku, rezygnacji z obowiązku przeprowadzania corocznego audytu wewnętrznego obszaru dotyczącego zmiennych składników wynagrodzeń.

Struktura organizacyjna

Ciągle na etapie rozważań pozostaje najbardziej efektywny model struktury organizacyjnej banku spółdzielczego. Zgodnie z Prawem bankowym prezes zarządu banku spółdzielczego jest zobowiązany do sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ryzykiem istotnym. W nowym rozporządzeniu podkreślono konieczność utrzymania rozdzielności komórek organizacyjnych banku z pierwszego poziomu zarządzania (zajmujących się operacyjnym zarządzaniem ryzykiem/stwarzającymi ryzyko) od komórek organizacyjnych z drugiego poziomu zarządzania (zajmujących się pomiarem, monitorowaniem i sprawozdawaniem ryzyka). Biorąc pod uwagę wspomniane wymagania oraz uwzględniając zakres istotnych rodzajów ryzyka i fakt, że zarząd banku spółdzielczego jest na ogół trzyosobowy, praktycznie cały obszar monitorowania ryzyka podlega prezesowi zarządu, natomiast członkowi zarządu ds. finansowych głównie komórka zarządzająca operacyjnie nadwyżkami środków banku. W takim układzie obciążenie zadaniami poszczególnych członków zarządu jest nieefektywne. Nie wiadomo też, gdzie umieścić komórkę, która odpowiada za analizy zdolności kredytowej klientów? I dlaczego w każdym posiedzeniu zarządu banku spółdzielczego ma uczestniczyć osoba kierująca komórką ds. zgodności? Takich i innych pytań będzie jeszcze wiele.

Ograniczanie ilości zadań

Kolejnym krokiem zmierzającym do ograniczenia ilości zadań realizowanych przez bank spółdzielczy w obszarze zarządzania ryzykiem, jest jak największe uwzględnienie korzyści, jakie niesie fakt uczestnictwa banków w systemie ochrony. Zostaną tu wykorzystane zadania, które będzie realizować IPS-SGB w ramach zapisów złożonego do zatwierdzenia przez KNF grupowego planu naprawy. Dotyczy to głównie projektowania i przeprowadzania testów warunków skrajnych, zwłaszcza uwzględniającego kryzys makroekonomiczny, oraz wykorzystania wyników tych testów w bieżącym zarządzaniu bankiem.

Chcielibyśmy również w większym stopniu wykorzystać udział banków spółdzielczych w mechanizmach pomocowych funkcjonujących w ramach systemu ochrony. Rekomendacja P, na przykład, wymaga od banków, aby utrzymywały w aktywach nieobciążonych (w uproszczeniu – w aktywach płynnych) ilość środków wystarczających na pokrycie oszacowanego przez bank bufora płynności – w przybliżeniu ilość tych środków jest równa 30% zgromadzonych depozytów. Tymczasem zabezpieczeniem płynności banków w sytuacjach skrajnych są również środki utrzymywane w Systemie Ochrony SGB w ramach mechanizmów płynnościowych, stąd poziom tych niskoprzychodowych aktywów mógłby być w bankach o wiele mniejszy.

Dodatkowo, planujemy pod koniec bieżącego roku przedstawić bankom do wykorzystania schemat informacji zarządczej dla zarządu i rady nadzorczej. Zakres informacji będzie wykorzystywał wyniki identyfikacji i pomiarów ryzyka wskazane w regulacjach wzorcowych. Jednocześnie „objętość” tej informacji i jej zawartość ma zostać ograniczona tak, aby organy banku nie spotykały się z ogromnym szumem informacyjnym (co wielokrotnie do IPS- SGB zgłaszali prezesi banków), a jej wykorzystanie było efektywne i skuteczne.

W tym miejscu byłby czas na podsumowanie przedstawionych rozważań, lecz na koniec chciałabym zaprezentować pomysł, który mógłby stać się wyzwaniem na kolejne miesiące i jednocześnie idealnie realizować zasadę proporcjonalności.

Opisując powyżej dotychczasowe wprowadzanie zasady proporcjonalności, zastanawialiśmy się: jakie elementy z ogromu regulacji nie dotyczą banków spółdzielczych, koszty wprowadzenia których elementów są zbyt duże w stosunku do korzyści oraz rezygnacja z których elementów nie rodzi podwyższonego ryzyka. Pomimo to, nadal pozostaje wiele obszarów, którymi banki zajmują się na co dzień.

Zaproponowalibyśmy, aby na chwilę zapomnieć o wszystkich przepisach i regulacjach i jednocześnie zastanowić się, który obszar stanowi tak naprawdę w banku spółdzielczym największe ryzyko, zarówno na teraz, jak i na przyszłość.

W tym zakresie można wykorzystać zgromadzone już przez banki oraz IPS-SGB doświadczenia. Ponadto banki, wdrażając obecnie nową Rekomendację H KNF2, same zadają sobie pytania: jakie procesy są dla mnie istotne, jakie wiąże się z nimi ryzyko oraz jak to ryzyko ograniczać.

W naszej ocenie, co potwierdzają analizy przeprowadzane w Systemie Ochrony SGB, największym ryzykiem dla banków spółdzielczych są: ryzyko kredytowe, w tym zwłaszcza koncentracji w jeden podmiot lub grupę podmiotów powiązanych, ryzyko operacyjne, w tym zwłaszcza w obszarze IT oraz ryzyko biznesowe. Owszem, nie zapominamy o płynności i adekwatności kapitałowej, ale w tym przypadku należy wziąć pod uwagę, że w sytuacjach skrajnych banki mają wsparcie systemu ochrony. Ryzyko stopy procentowej jest również ogromne, ale banki spółdzielcze przy malejących stopach procentowych są na nie skazane i jednocześnie nie posiadają odpowiednich instrumentów, aby aktywnie je zabezpieczać. Aby neutralizować skutki malejących wyników odsetkowych, banki muszą poszukiwać pozaodsetkowych źródeł przychodów – i w tym momencie wchodzimy w obszar ryzyka biznesowego. Należy jeszcze zauważyć, że przed bankami są, obecnie trudne do oszacowania, skutki wejścia w życie dyrektywy PSD2.

Dopiero po wyodrębnieniu powyżej wymienionych obszarów ryzyka, sięgnijmy po przepisy i regulacje zewnętrzne oraz zastosujmy z nich te propozycje, które najskuteczniej i najefektywniej pozwolą zarządzać ryzykiem. Wtedy zniknie problem efektywnej struktury organizacyjnej, szumu informacyjnego, nadmiernej biurokracji, a banki będą mogły w większym stopniu zająć się biznesem – z korzyścią dla ich wyników.


1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi
2 w ramach budowania matrycy funkcji kontroli